中止審查條款的應用是否準確，直接影響到行政公益訴訟辦案質效，間接影響到行政機關正確依法履職，有必要對其進行進一步的完善，以推動行政公益訴訟保護國家利益和社會公共利益更大效果的實現(xiàn)。

一、引言

根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（下稱《辦案規(guī)則》）第七十五條第二款第（七）項“《檢察建議書》應當包括以下內容：……（七）行政機關整改期限”和第四十七條第一款“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，審查起訴期限為一個月，自檢察建議整改期滿之日起計算”的規(guī)定，檢察機關制發(fā)訴前檢察建議書應當明確整改期限，整改期滿是行政公益訴訟訴前程序與訴訟程序的聯(lián)結點，至關重要?！掇k案規(guī)則》第七十八條規(guī)定：行政機關在法律、司法解釋規(guī)定的整改期限內已依法作出行政決定或者制定整改方案，但因突發(fā)事件等客觀原因不能全部整改到位，且沒有怠于履行監(jiān)督管理職責情形的，人民檢察院可以中止審查。這條就規(guī)定了客觀原因或行政機關非主觀過錯事由依法可以構成行政機關不履職行為的合法阻卻。由此則引出兩個需要明確的概念，即整改期和回復期。

二、中止審查適用前提：區(qū)分整改期與回復期

《辦案規(guī)則》要求檢察建議書中必須寫明行政機關整改期限，但未對整改期限的期間作出具體要求，而《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責，并書面回復人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的，行政機關應當在十五日內書面回復。據(jù)此，實踐中，檢察機關通常以兩個月或緊急情況下十五日作為行政機關的整改期限。而該實踐做法在學界受到了較廣泛的否定評價。

從理論上講，行政機關整改期限并不等同于履職回復期限，整改期限應該是整改完畢并通過驗收或者整改達標的期限，而履職回復期限是行政機關在檢察機關規(guī)定的回復期內將案件辦理情況進行書面回復的時間限，表明其正在辦理或者說明當前辦理進度。實踐中，部分案件整改難度較小，行政機關在回復期限內就已經整改完畢，則此時整改期≤回復期，但隨著公益訴訟工作不斷深化，案件所觸及的兩益受損情形也在加劇，不少案件若想要整改完畢，其需要的時間周期往往較長，當前實踐中規(guī)定的兩個月遠遠不夠。

三、當前實踐中適用中止審查條款的情況

目前專門研究行政公益訴訟中止審查情形的文章較少，即使提及也是一筆帶過，但有部分學者認為對中止審查條款的應用應該非常審慎。其認為必須嚴格理解適用中止審查的條件，整改期限內中止審查應當同時滿足三個條件：一是行政機關必須在整改期限內作出了行政決定或制定了工作方案，即行政機關在依法重新正確履職中，且取得了階段性工作成效。二是因突發(fā)事件等客觀原因不能全部整改到位。這里需要特別注意，不能全部整改到位是因為發(fā)生了突發(fā)事件等，對“等客觀原因”可以結合案件實際作適當理解，但不宜擴大理解，必須與突發(fā)事件相當，如不可抗力、疫情管制、洪水等自然災害以及客觀情勢發(fā)生重大變更導致整改難度明顯加大等情形。同時還必須是客觀原因，不能是行政機關主觀原因導致，如領導換屆、人員調整、審批程序繁瑣等。三是行政機關必須一直在積極履職，沒有怠于履職、消極履職。對是否怠于履職、消極履職的審查，需要結合行政機關的法定職責和辦案規(guī)范流程來作出認定。行政機關依法制定了整改工作方案，如果只是工作方案中預計完成的時間超過了檢察建議書中的整改期限，此時應當是申請延長整改期或者重新協(xié)商整改期，而不是采取中止審查，因為沒有發(fā)生突發(fā)事件等客觀原因；如果在整改方案實施過程中，因疫情影響導致關鍵設施設備或技術人員無法按期到位，可能導致整改期限被延誤，檢察機關可以適用中止審查。

而實踐中，在案卡填錄環(huán)節(jié)，設置有回復期限、回復時間以及是否在法定回復期限內回復的選項，并沒有整改期限填寫欄，根本無法進行所謂延長整改期或者重新協(xié)商整改期的操作，實際上就是默認回復期限等于整改期限。對回復期滿但實際整改未完成的案件則一般面臨兩種選擇，一是不管行政機關沒有整改到位是何原因，則必須在回復期滿一個月內審查起訴；二是預計行政機關能整改到位或者行政機關保證其將繼續(xù)整改直至整改完成，檢察機關則終結審查，在案卡中填錄終結案件，否則如果案卡填錄未整改完成則影響單位考核。而正因為對中止審查條款適用的審慎態(tài)度，導致該條款逐步淪為“僵尸條款”。

四、應合理適用中止審查條款

（一）合理適用將會更加尊重客觀事實。在前文中提到的回復期滿但實際整改未完成的案件實踐中占比并不少，此類案件除少數(shù)確實為行政機關履職不力外，普遍原因是整改難度大，整改周期長，要在兩個月內整改完成非常不現(xiàn)實，如果在此種情況下將行政單位訴諸法院，即不會對推動案件整改起到正面作用，也影響公益訴訟起訴質量。筆者認為，面對此類案件，只要經審查滿足以下條件即可適用中止審查條款：一是行政機關一直在積極履職的證據(jù)；二是確實在兩個月內難以整改完成的客觀證據(jù)或者足以說明的科學常識。

（二）合理適用將更加尊重檢察權與行政權的運行規(guī)律。行政機關依據(jù)自身職責辦理案件有一定期限。如市場監(jiān)督管理系統(tǒng)的部門規(guī)章《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第六十四條規(guī)定：適用普通程序辦理的案件應當自立案之日起九十日內作出處理決定。因案情復雜或者其他原因，不能在規(guī)定期限內作出處理決定的，經市場監(jiān)督管理部門負責人批準，可以延長三十日。案情特別復雜或者有其他特殊情況，經延期仍不能作出處理決定的，應當由市場監(jiān)督管理部門負責人集體討論決定是否繼續(xù)延期，決定繼續(xù)延期的，應當同時確定延長的合理期限。案件處理過程中，中止、聽證、公告和檢測、檢驗、檢疫、鑒定、權利人辨認或者鑒別、責令退還多收價款等時間不計入前款所指的案件辦理期限。自然資源部出臺的《自然資源行政處罰辦法》第三十八條規(guī)定：自然資源主管部門應當自立案之日起九十日內作出行政處罰決定；案情復雜不能在規(guī)定期限內作出行政處罰決定的，經本級自然資源主管部門負責人批準，可以適當延長，但延長期限不得超過三十日，案情特別復雜的除外。案件辦理過程中，鑒定、聽證、公告、郵遞在途等時間不計入前款規(guī)定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安機關、檢察機關作出決定的時間，不計入前款規(guī)定的期限。

可見行政機關在三個月內辦結案件屬于合法情形，檢察機關當前適用的兩個月整改期限雖意在盡快保護受侵害兩益，但檢察權也應尊重行政權的運行規(guī)律。

根據(jù)最高檢數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2017年7月至2022年底，全國共制發(fā)公益訴訟訴前檢察建議58.4萬余件，行政機關訴前階段回復整改率達到99.8%。2023年，全國檢察機關共立案辦理行政公益訴訟案件16.8萬件，絕大部分案件經過訴前程序督促行政機關糾正或履行職責，訴前整改率超過99%。針對一些訴前檢察建議解決不了的問題，全年共提起行政公益訴訟1276件。

行政公益訴訟，其本質是通過行使訴權確保權益得到及時救濟，故從公益訴訟試點開始至今，檢察機關一直在堅持以訴的確認體現(xiàn)司法價值引領，有效推動了一批“硬骨頭”“老大難”公益損害問題得到整改。但從數(shù)據(jù)不難看出，行政公益訴訟案件訴前整改率整體非常高，基本在訴前程序就完成了公益保護目標，可見，行政機關在履職中充分尊重了檢察機關提出的兩個月期限，普遍加快了辦案進度，所以，檢察機關不應僅以兩個月的回復期限屆滿就作出行政機關未依法履職的判斷，盲目行使訴權，可視情中止審查。

五、結語

當前檢察機關提出高質效辦案，但高質效不應是無視客觀事實、不尊重權力運行規(guī)律下的盲目對數(shù)據(jù)好看的追求，而準確適用法律條文、充分厘清法律關系、穩(wěn)步推進、守正創(chuàng)新才是其中應有之意。我們在辦理行政公益訴訟案件過程中要敢于擔當，真正為兩益保護貢獻檢察力量。（供稿：定邊縣檢察院? 解瑞韜）

責編：張穎

編輯：汪洋