中止審查條款的應(yīng)用是否準(zhǔn)確，直接影響到行政公益訴訟辦案質(zhì)效，間接影響到行政機(jī)關(guān)正確依法履職，有必要對其進(jìn)行進(jìn)一步的完善，以推動行政公益訴訟保護(hù)國家利益和社會公共利益更大效果的實現(xiàn)。

一、引言

根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（下稱《辦案規(guī)則》）第七十五條第二款第（七）項“《檢察建議書》應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：……（七）行政機(jī)關(guān)整改期限”和第四十七條第一款“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，審查起訴期限為一個月，自檢察建議整改期滿之日起計算”的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議書應(yīng)當(dāng)明確整改期限，整改期滿是行政公益訴訟訴前程序與訴訟程序的聯(lián)結(jié)點，至關(guān)重要。《辦案規(guī)則》第七十八條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在法律、司法解釋規(guī)定的整改期限內(nèi)已依法作出行政決定或者制定整改方案，但因突發(fā)事件等客觀原因不能全部整改到位，且沒有怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)情形的，人民檢察院可以中止審查。這條就規(guī)定了客觀原因或行政機(jī)關(guān)非主觀過錯事由依法可以構(gòu)成行政機(jī)關(guān)不履職行為的合法阻卻。由此則引出兩個需要明確的概念，即整改期和回復(fù)期。

二、中止審查適用前提：區(qū)分整改期與回復(fù)期

《辦案規(guī)則》要求檢察建議書中必須寫明行政機(jī)關(guān)整改期限，但未對整改期限的期間作出具體要求，而《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。據(jù)此，實踐中，檢察機(jī)關(guān)通常以兩個月或緊急情況下十五日作為行政機(jī)關(guān)的整改期限。而該實踐做法在學(xué)界受到了較廣泛的否定評價。

從理論上講，行政機(jī)關(guān)整改期限并不等同于履職回復(fù)期限，整改期限應(yīng)該是整改完畢并通過驗收或者整改達(dá)標(biāo)的期限，而履職回復(fù)期限是行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)規(guī)定的回復(fù)期內(nèi)將案件辦理情況進(jìn)行書面回復(fù)的時間限，表明其正在辦理或者說明當(dāng)前辦理進(jìn)度。實踐中，部分案件整改難度較小，行政機(jī)關(guān)在回復(fù)期限內(nèi)就已經(jīng)整改完畢，則此時整改期≤回復(fù)期，但隨著公益訴訟工作不斷深化，案件所觸及的兩益受損情形也在加劇，不少案件若想要整改完畢，其需要的時間周期往往較長，當(dāng)前實踐中規(guī)定的兩個月遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、當(dāng)前實踐中適用中止審查條款的情況

目前專門研究行政公益訴訟中止審查情形的文章較少，即使提及也是一筆帶過，但有部分學(xué)者認(rèn)為對中止審查條款的應(yīng)用應(yīng)該非常審慎。其認(rèn)為必須嚴(yán)格理解適用中止審查的條件，整改期限內(nèi)中止審查應(yīng)當(dāng)同時滿足三個條件：一是行政機(jī)關(guān)必須在整改期限內(nèi)作出了行政決定或制定了工作方案，即行政機(jī)關(guān)在依法重新正確履職中，且取得了階段性工作成效。二是因突發(fā)事件等客觀原因不能全部整改到位。這里需要特別注意，不能全部整改到位是因為發(fā)生了突發(fā)事件等，對“等客觀原因”可以結(jié)合案件實際作適當(dāng)理解，但不宜擴(kuò)大理解，必須與突發(fā)事件相當(dāng)，如不可抗力、疫情管制、洪水等自然災(zāi)害以及客觀情勢發(fā)生重大變更導(dǎo)致整改難度明顯加大等情形。同時還必須是客觀原因，不能是行政機(jī)關(guān)主觀原因?qū)е?，如領(lǐng)導(dǎo)換屆、人員調(diào)整、審批程序繁瑣等。三是行政機(jī)關(guān)必須一直在積極履職，沒有怠于履職、消極履職。對是否怠于履職、消極履職的審查，需要結(jié)合行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和辦案規(guī)范流程來作出認(rèn)定。行政機(jī)關(guān)依法制定了整改工作方案，如果只是工作方案中預(yù)計完成的時間超過了檢察建議書中的整改期限，此時應(yīng)當(dāng)是申請延長整改期或者重新協(xié)商整改期，而不是采取中止審查，因為沒有發(fā)生突發(fā)事件等客觀原因；如果在整改方案實施過程中，因疫情影響導(dǎo)致關(guān)鍵設(shè)施設(shè)備或技術(shù)人員無法按期到位，可能導(dǎo)致整改期限被延誤，檢察機(jī)關(guān)可以適用中止審查。

而實踐中，在案卡填錄環(huán)節(jié)，設(shè)置有回復(fù)期限、回復(fù)時間以及是否在法定回復(fù)期限內(nèi)回復(fù)的選項，并沒有整改期限填寫欄，根本無法進(jìn)行所謂延長整改期或者重新協(xié)商整改期的操作，實際上就是默認(rèn)回復(fù)期限等于整改期限。對回復(fù)期滿但實際整改未完成的案件則一般面臨兩種選擇，一是不管行政機(jī)關(guān)沒有整改到位是何原因，則必須在回復(fù)期滿一個月內(nèi)審查起訴；二是預(yù)計行政機(jī)關(guān)能整改到位或者行政機(jī)關(guān)保證其將繼續(xù)整改直至整改完成，檢察機(jī)關(guān)則終結(jié)審查，在案卡中填錄終結(jié)案件，否則如果案卡填錄未整改完成則影響單位考核。而正因為對中止審查條款適用的審慎態(tài)度，導(dǎo)致該條款逐步淪為“僵尸條款”。

四、應(yīng)合理適用中止審查條款

（一）合理適用將會更加尊重客觀事實。在前文中提到的回復(fù)期滿但實際整改未完成的案件實踐中占比并不少，此類案件除少數(shù)確實為行政機(jī)關(guān)履職不力外，普遍原因是整改難度大，整改周期長，要在兩個月內(nèi)整改完成非常不現(xiàn)實，如果在此種情況下將行政單位訴諸法院，即不會對推動案件整改起到正面作用，也影響公益訴訟起訴質(zhì)量。筆者認(rèn)為，面對此類案件，只要經(jīng)審查滿足以下條件即可適用中止審查條款：一是行政機(jī)關(guān)一直在積極履職的證據(jù)；二是確實在兩個月內(nèi)難以整改完成的客觀證據(jù)或者足以說明的科學(xué)常識。

（二）合理適用將更加尊重檢察權(quán)與行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)律。行政機(jī)關(guān)依據(jù)自身職責(zé)辦理案件有一定期限。如市場監(jiān)督管理系統(tǒng)的部門規(guī)章《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第六十四條規(guī)定：適用普通程序辦理的案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起九十日內(nèi)作出處理決定。因案情復(fù)雜或者其他原因，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出處理決定的，經(jīng)市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長三十日。案情特別復(fù)雜或者有其他特殊情況，經(jīng)延期仍不能作出處理決定的，應(yīng)當(dāng)由市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人集體討論決定是否繼續(xù)延期，決定繼續(xù)延期的，應(yīng)當(dāng)同時確定延長的合理期限。案件處理過程中，中止、聽證、公告和檢測、檢驗、檢疫、鑒定、權(quán)利人辨認(rèn)或者鑒別、責(zé)令退還多收價款等時間不計入前款所指的案件辦理期限。自然資源部出臺的《自然資源行政處罰辦法》第三十八條規(guī)定：自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)自立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定；案情復(fù)雜不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政處罰決定的，經(jīng)本級自然資源主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，但延長期限不得超過三十日，案情特別復(fù)雜的除外。案件辦理過程中，鑒定、聽證、公告、郵遞在途等時間不計入前款規(guī)定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)作出決定的時間，不計入前款規(guī)定的期限。

可見行政機(jī)關(guān)在三個月內(nèi)辦結(jié)案件屬于合法情形，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前適用的兩個月整改期限雖意在盡快保護(hù)受侵害兩益，但檢察權(quán)也應(yīng)尊重行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)律。

根據(jù)最高檢數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2017年7月至2022年底，全國共制發(fā)公益訴訟訴前檢察建議58.4萬余件，行政機(jī)關(guān)訴前階段回復(fù)整改率達(dá)到99.8%。2023年，全國檢察機(jī)關(guān)共立案辦理行政公益訴訟案件16.8萬件，絕大部分案件經(jīng)過訴前程序督促行政機(jī)關(guān)糾正或履行職責(zé)，訴前整改率超過99%。針對一些訴前檢察建議解決不了的問題，全年共提起行政公益訴訟1276件。

行政公益訴訟，其本質(zhì)是通過行使訴權(quán)確保權(quán)益得到及時救濟(jì)，故從公益訴訟試點開始至今，檢察機(jī)關(guān)一直在堅持以訴的確認(rèn)體現(xiàn)司法價值引領(lǐng)，有效推動了一批“硬骨頭”“老大難”公益損害問題得到整改。但從數(shù)據(jù)不難看出，行政公益訴訟案件訴前整改率整體非常高，基本在訴前程序就完成了公益保護(hù)目標(biāo)，可見，行政機(jī)關(guān)在履職中充分尊重了檢察機(jī)關(guān)提出的兩個月期限，普遍加快了辦案進(jìn)度，所以，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)僅以兩個月的回復(fù)期限屆滿就作出行政機(jī)關(guān)未依法履職的判斷，盲目行使訴權(quán)，可視情中止審查。

五、結(jié)語

當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提出高質(zhì)效辦案，但高質(zhì)效不應(yīng)是無視客觀事實、不尊重權(quán)力運(yùn)行規(guī)律下的盲目對數(shù)據(jù)好看的追求，而準(zhǔn)確適用法律條文、充分厘清法律關(guān)系、穩(wěn)步推進(jìn)、守正創(chuàng)新才是其中應(yīng)有之意。我們在辦理行政公益訴訟案件過程中要敢于擔(dān)當(dāng)，真正為兩益保護(hù)貢獻(xiàn)檢察力量。（供稿：定邊縣檢察院? 解瑞韜）

責(zé)編：張穎

編輯：汪洋