摘要：行政公益訴訟調(diào)查權(quán)強(qiáng)制力不足的問(wèn)題，嚴(yán)重制約著檢察機(jī)關(guān)保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至影響到檢察監(jiān)督工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和工作布局，為此，公益訴訟立法應(yīng)強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)、違法行為人和案涉物證的強(qiáng)制措施的完善，以推動(dòng)行政公益訴訟進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 調(diào)查權(quán) 強(qiáng)制力保障

當(dāng)前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)履行行政公益訴訟職能，主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條以及部分單行法律，缺乏專門法律的強(qiáng)有力支撐，而關(guān)于檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟調(diào)查權(quán)，則主要依據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，其中第三十五條中規(guī)定，人民檢察院開展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施。實(shí)際上，除《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定的幾種調(diào)查方式外，檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件并沒(méi)有法律、法規(guī)所賦予的其他調(diào)查方式，帶有強(qiáng)制性的措施更無(wú)從談之。

一、缺乏強(qiáng)制力保障調(diào)查權(quán)背景下行政公益訴訟所面臨的三個(gè)問(wèn)題

（一）“四大檢察”業(yè)務(wù)發(fā)展不均衡問(wèn)題凸顯

“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”，這是檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)的總體布局，既然是總體布局，刑事檢察、公益訴訟檢察、行政檢察、民事檢察就不應(yīng)當(dāng)畸輕畸重，須保持均衡或是相對(duì)均衡發(fā)展，但目前來(lái)看，刑事檢察業(yè)務(wù)仍然是“主營(yíng)業(yè)務(wù)”。那么從2012年“四大檢察”布局至今，始終沒(méi)能在實(shí)踐中均衡“四大檢察”業(yè)務(wù)，其中，就公益訴訟檢察來(lái)講，調(diào)查權(quán)缺乏強(qiáng)制力保障是重要原因之一，正因如此公益訴訟檢察工作開展存在較大阻力，業(yè)務(wù)難以發(fā)揮出具有堅(jiān)實(shí)的支撐性作用，如此發(fā)展下去，不均衡性勢(shì)必會(huì)更加凸顯。

（二）辦理案件易出現(xiàn)束手無(wú)策的局面

檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件順利、順暢，集中在“兩反”轉(zhuǎn)隸前或是轉(zhuǎn)隸初期，這個(gè)期間是因?yàn)橛袕?qiáng)制力的保障，雖然是一種間接保障，卻極為有效。但隨著時(shí)間的推移，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)、還是違法行為人，對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟調(diào)查權(quán)沒(méi)有強(qiáng)制力保障這一問(wèn)題，越發(fā)了解的清晰，導(dǎo)致當(dāng)前辦理案件，出現(xiàn)了被監(jiān)督方配合與否沒(méi)辦法、接受與否沒(méi)措施、整改與否沒(méi)手段的困境。

（三）落實(shí)高質(zhì)效辦案理念存在的現(xiàn)實(shí)阻礙

順應(yīng)法治建設(shè)進(jìn)程，最高人民檢察院提出“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”，各級(jí)人民檢察院一以貫之積極踐行。但如何把案件辦的高質(zhì)效，考驗(yàn)的是檢察人員的辦案能力，但同樣對(duì)制度保障提出更高要求，特別是當(dāng)前行政公益訴訟案件，迫切需要更有力的制度和手段來(lái)支撐。就行政公益訴訟案件而言，如何稱得上是高質(zhì)效的案件，按照一般理解，案件線索本身需要具備一定特征，比如體量大、影響大、難度大，那么對(duì)于這一類案件的辦理，特別是在基層檢察院管轄范圍內(nèi)，難免受到多方因素制約，可能難以辦出成效、甚至是難以成案辦理，那么類似于這樣的頑瘴痼疾，如何從根本上加以解決，可見制度保障最為有效，正當(dāng)權(quán)力才是解決問(wèn)題的有力武器。

二、加強(qiáng)行政公益訴訟調(diào)查權(quán)強(qiáng)制力保障的必要性分析

（一）從法理上講，法律監(jiān)督理應(yīng)具有剛性

從法律原理層面著眼，就公權(quán)力而言，法無(wú)授權(quán)不可為，檢察機(jī)關(guān)要想真正做到為大局服務(wù)、為人民司法、為法治擔(dān)當(dāng)，首先要有作為的法律授權(quán)依據(jù)，就檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件中面臨的問(wèn)題來(lái)看，顯然原因之一還是當(dāng)前缺乏充分的強(qiáng)制力保障；其次，檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督的有效性如何保障，仍然無(wú)法脫離法律賦予的實(shí)際權(quán)力，作為國(guó)家監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)具有剛性和強(qiáng)制力，以體現(xiàn)監(jiān)督之權(quán)威、監(jiān)督之效能[ 肖怡汝、孫振強(qiáng)、馬璐瑤.法律監(jiān)督機(jī)關(guān)強(qiáng)制力問(wèn)題探析[J].法治與社會(huì)，2019?1（中）.]。特別是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，面對(duì)行政機(jī)關(guān)不配合，我們運(yùn)用何種手段才能實(shí)現(xiàn)有效履行監(jiān)督職責(zé)，需要深入探究，但就實(shí)踐來(lái)看，這其中少不了強(qiáng)制力的保障。有人或許會(huì)認(rèn)為這是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利欲在作祟，檢察機(jī)關(guān)欲在既有權(quán)力基礎(chǔ)上再增加權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)再增加權(quán)力容易形成權(quán)力集中，容易對(duì)公民權(quán)利造成損害。但在筆者看來(lái)，這并不是該抑制行政公益訴訟調(diào)查權(quán)強(qiáng)制力保障的緣由，這樣的反對(duì)態(tài)度背離了一個(gè)法學(xué)研究的理念，那就是“目的主義”，一部法律為何被出臺(tái)有其目的、法律條文如何被規(guī)定也有其目的，當(dāng)然的，檢察機(jī)關(guān)為何需要保障行政公益訴訟調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制力，也有其目的。顯然，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟目的是為了通過(guò)調(diào)查和履職，從而監(jiān)督有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)損國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為，依法履行相應(yīng)監(jiān)督管理職責(zé)。任何一個(gè)機(jī)關(guān)在被呼吁或呼吁加強(qiáng)自己權(quán)力保障時(shí)，都有可能被認(rèn)為是自己權(quán)力主義本位。從公益訴訟的訴訟目的來(lái)看，加強(qiáng)檢察公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制力有一定的必要性[ 王慧，樊中華. 檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)強(qiáng)制力保障研究[J].甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2020年第6期.]。

（二）從發(fā)展趨勢(shì)看，行政公益訴訟面臨困境

前文所述，辦理行政公益訴訟案件目前已出現(xiàn)面臨束手無(wú)策的局面，那么從行政公益訴訟健康發(fā)展來(lái)看，必須圍繞加強(qiáng)行政公益訴訟調(diào)查權(quán)強(qiáng)制力保障做文章。檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中，面對(duì)相關(guān)人員不配合時(shí)，反而成了棘手案件，難以迅速推動(dòng)，那么久而久之，一方面打擊辦案人員的信心，一方面有損檢察機(jī)關(guān)被憲法賦予的法律監(jiān)督者形象，肩負(fù)如此神圣的使命，實(shí)踐中卻阻礙重重。就行政機(jī)關(guān)工作人員來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)若就案件向其了解有關(guān)行政機(jī)關(guān)未依法履職致使國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到損害的證據(jù)，這無(wú)異于自證其錯(cuò)，顯然很難有配合動(dòng)力。這樣的道理，對(duì)于當(dāng)事人來(lái)講同樣適用。

（三）從實(shí)踐需要論，查明案件事實(shí)需要強(qiáng)制力提供保障

當(dāng)前，行政公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)，部分源于檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)作為，在履行公益監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，那么發(fā)現(xiàn)了案件線索，固定證據(jù)就顯得格外重要，特別是有些容易被毀損、容易滅失的證據(jù)，比如某基層檢察院在走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了市場(chǎng)主體使用“鬼稱”，侵害公共利益，那么要想調(diào)查清楚案件，證明有損害事實(shí)，證明行政機(jī)關(guān)怠于履行監(jiān)管職責(zé)，固定所謂的“鬼稱”這一證物顯然是關(guān)鍵一環(huán)，如果不第一時(shí)間采取手段，很容易毀損或者是被恢復(fù)到正常狀態(tài)，導(dǎo)致違法行為不能及時(shí)被有效制止，從而致使社會(huì)公共利益持續(xù)受損。又如，某基層人民檢察院在辦理燃?xì)夤艿腊踩[患案中，某行政機(jī)關(guān)工作人員在檢察機(jī)關(guān)提出制作詢問(wèn)筆錄后，明確表示不愿配合，甚至質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)履職的合法性，質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟職能，導(dǎo)致案件推進(jìn)緩慢，社會(huì)公共利益長(zhǎng)期處于受損狀態(tài)。

三、加強(qiáng)行政公益訴訟調(diào)查權(quán)強(qiáng)制力保障的幾點(diǎn)建議

2023年9月，檢察公益訴訟法列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，標(biāo)志檢察公益訴訟立法邁入新階段，當(dāng)前需要做的就是基于實(shí)際，進(jìn)一步加快法律的制定和出臺(tái)。從基層檢察機(jī)關(guān)的司法實(shí)踐來(lái)看，筆者建議在將來(lái)的立法中，應(yīng)著重完善以下強(qiáng)制措施。

（一）強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的有效監(jiān)督

當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)普遍認(rèn)為檢察機(jī)在辦理行政公益訴訟案件中沒(méi)有強(qiáng)制力，甚至認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)多管閑事，因此不配合或者是敷衍了事般的配合較為常見，這一點(diǎn)必須著力化解。行政機(jī)關(guān)不配合檢察機(jī)關(guān)，從根本上講是行政機(jī)關(guān)人員的問(wèn)題，想要破題解難，就要對(duì)不配合檢察機(jī)關(guān)履行行政公益訴訟職能的行政機(jī)關(guān)工作人員有措施、有制約，比如提出政務(wù)處分或者是黨紀(jì)處分的意見，從實(shí)際來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的侵害社會(huì)公共利益和國(guó)家利益的現(xiàn)象，已經(jīng)體現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)怠于履行或者違法履行職權(quán)的行為，那么檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，相關(guān)人員不配合，可能已經(jīng)達(dá)到了懈怠履職的情形，暫且不稱其為瀆職，如果是瀆職，則將線索移交至紀(jì)委監(jiān)委進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查即可，但實(shí)踐中卻也少見，可行性似乎不強(qiáng)。同時(shí)，雖然在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》已明確，對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由拒絕協(xié)助調(diào)查和接受監(jiān)督的單位和個(gè)人，檢察機(jī)關(guān)可以建議監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該單位的上級(jí)主管機(jī)關(guān)依法依規(guī)處理。但要想落實(shí)落地也極為不易。最為直接有效的，就是檢察機(jī)關(guān)在依托事實(shí)、依據(jù)法律的基礎(chǔ)上直接提出相應(yīng)處理意見或是建議，移送同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、本地區(qū)人民政府組織人事部門、或者該行政機(jī)關(guān)組織人事部門處理，并且要強(qiáng)化實(shí)質(zhì)性回復(fù)。該類型的監(jiān)督并不與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督相抵觸，實(shí)際上是構(gòu)建起了一種有效監(jiān)督的多方協(xié)作機(jī)制，根本目的還是由此來(lái)強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)依法履職，切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

（二）強(qiáng)化對(duì)違法行為人的有力約束

在經(jīng)驗(yàn)意義上，強(qiáng)有力的調(diào)查權(quán)是法定國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行某項(xiàng)權(quán)力，完成規(guī)范任務(wù)的必具要素[ 王慧，樊中華. 檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)強(qiáng)制力保障研究[J].甘肅政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2020年第6期.]。針對(duì)連續(xù)多次不配合調(diào)查的違法行為人，致使案件事實(shí)無(wú)法查清，如若不依靠強(qiáng)制力加以保障，案件流產(chǎn)的可能性增加，如此難以避免會(huì)形成一種惡性機(jī)制，就是對(duì)于不配合的當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)反而束手無(wú)策，導(dǎo)致違法行為可能繼續(xù)存在，損害國(guó)家利益和社會(huì)公益。從另一方面來(lái)講，這部分未及時(shí)受到任何處罰的違法行為人可能會(huì)在社會(huì)活動(dòng)中，對(duì)此進(jìn)行夸夸其談，進(jìn)而使得更多的違法行為人，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟就是“紙老虎”，沒(méi)有強(qiáng)制力，在具體案件中對(duì)抗調(diào)查，久而久之，形成惡性循環(huán)，檢察機(jī)關(guān)的威信和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的形象必然受到影響。就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)講，違法行為人不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的苗頭性問(wèn)題已經(jīng)凸顯，然而實(shí)事求是的講，遇有上述問(wèn)題時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可運(yùn)用的手段，十分有限。因此，要有強(qiáng)制力，要賦予檢察機(jī)關(guān)“足夠穿透力和覆蓋面”的調(diào)查權(quán)[ 楊建順.應(yīng)當(dāng)賦予檢察院有足夠穿透力和覆蓋面的調(diào)查取證權(quán)[N].檢察日?qǐng)?bào)，20220年8月27日第7版.]。如，探索適用傳喚或是短暫限制人身自由的權(quán)力，當(dāng)然此種權(quán)力要嚴(yán)格制約，在使用時(shí)須進(jìn)行必要性審查，要通過(guò)此種強(qiáng)制手段化解檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件遇有當(dāng)事人不配合調(diào)查卻束手無(wú)策的困境。另外，關(guān)于不配合案件調(diào)查的人員，建議在有其他輔證之下，查清案件事實(shí)后，建議行政機(jī)關(guān)對(duì)其加大懲罰力度，加強(qiáng)震懾。

（三）針對(duì)案涉證物的必要強(qiáng)制措施

目前，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第三十五條明確規(guī)定，人民檢察院開展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施。這一點(diǎn)實(shí)際上是導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查難的因素之一。對(duì)于賦予檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制措施的設(shè)想是基于證據(jù)保存的必要性，最終目的是確保證據(jù)鏈的完整性，從而保證案件辦理的準(zhǔn)確性。檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟實(shí)際上履行是一種監(jiān)督行政機(jī)關(guān)不作為或者是違法行使職權(quán)的行政行為，那么檢察機(jī)關(guān)在履行該職責(zé)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法行為，就必須要有自身固定證據(jù)的方式方法，而當(dāng)前面對(duì)物證，大都是拍照、錄像取證，有這么幾點(diǎn)弊端，一是固定證據(jù)不全面，僅靠拍照、錄像得到的證據(jù)無(wú)法反映物證全貌，不直觀；二是，實(shí)物證據(jù)容易滅失，比如前文提到的某基層檢察院辦理消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案中，某商家使用“鬼秤”，當(dāng)時(shí)采用拍照、錄像方式留存證據(jù)，但事后商家可以隨時(shí)更改、甚至是更換案涉工具；又如，對(duì)待一次性餐具經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)者，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)，生產(chǎn)環(huán)境十分惡劣，相關(guān)消毒設(shè)施未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，甚至處于不工作狀態(tài)，部分已封裝的餐具有肉眼可見的油污等污漬，那么此時(shí)如果不采取一定的強(qiáng)制措施，證據(jù)滅失可能性也很大，而這些證據(jù)恰是辦理案件的關(guān)鍵。

總而言之，行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督者職能，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的有力履職，調(diào)查權(quán)強(qiáng)制力保障是其發(fā)展的必然要求和內(nèi)在需求，是否有強(qiáng)制力加以保障，直接關(guān)系到公益訴訟檢察辦案成效和未來(lái)發(fā)展，必須加快檢察公益訴訟立法，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的有效監(jiān)督以及違法行為人的有力約束。由此而來(lái)，檢察公益訴訟對(duì)于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的潛力才能進(jìn)一步激發(fā)，以此更好地服務(wù)于法治社會(huì)建設(shè)，服務(wù)于中國(guó)式現(xiàn)代化。（作者：定邊縣檢察院? 方偉宇 孫浩）

責(zé)編：張穎

編輯：李靜