摘要：行政公益訴訟調(diào)查權強制力不足的問題，嚴重制約著檢察機關保護國家利益和社會公共利益目標的實現(xiàn)，甚至影響到檢察監(jiān)督工作的長遠發(fā)展和工作布局，為此，公益訴訟立法應強化對行政機關、違法行為人和案涉物證的強制措施的完善，以推動行政公益訴訟進一步發(fā)展。

關鍵詞：行政公益訴訟 調(diào)查權 強制力保障

當前，我國檢察機關履行行政公益訴訟職能，主要依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條以及部分單行法律，缺乏專門法律的強有力支撐，而關于檢察機關行政公益訴訟調(diào)查權，則主要依據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，其中第三十五條中規(guī)定，人民檢察院開展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產(chǎn)等強制措施。實際上，除《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定的幾種調(diào)查方式外，檢察機關辦理行政公益訴訟案件并沒有法律、法規(guī)所賦予的其他調(diào)查方式，帶有強制性的措施更無從談之。

一、缺乏強制力保障調(diào)查權背景下行政公益訴訟所面臨的三個問題

（一）“四大檢察”業(yè)務發(fā)展不均衡問題凸顯

“四大檢察”“十大業(yè)務”，這是檢察機關業(yè)務的總體布局，既然是總體布局，刑事檢察、公益訴訟檢察、行政檢察、民事檢察就不應當畸輕畸重，須保持均衡或是相對均衡發(fā)展，但目前來看，刑事檢察業(yè)務仍然是“主營業(yè)務”。那么從2012年“四大檢察”布局至今，始終沒能在實踐中均衡“四大檢察”業(yè)務，其中，就公益訴訟檢察來講，調(diào)查權缺乏強制力保障是重要原因之一，正因如此公益訴訟檢察工作開展存在較大阻力，業(yè)務難以發(fā)揮出具有堅實的支撐性作用，如此發(fā)展下去，不均衡性勢必會更加凸顯。

（二）辦理案件易出現(xiàn)束手無策的局面

檢察機關辦理行政公益訴訟案件順利、順暢，集中在“兩反”轉(zhuǎn)隸前或是轉(zhuǎn)隸初期，這個期間是因為有強制力的保障，雖然是一種間接保障，卻極為有效。但隨著時間的推移，無論是行政機關、還是違法行為人，對檢察機關行政公益訴訟調(diào)查權沒有強制力保障這一問題，越發(fā)了解的清晰，導致當前辦理案件，出現(xiàn)了被監(jiān)督方配合與否沒辦法、接受與否沒措施、整改與否沒手段的困境。

（三）落實高質(zhì)效辦案理念存在的現(xiàn)實阻礙

順應法治建設進程，最高人民檢察院提出“高質(zhì)效辦好每一個案件”，各級人民檢察院一以貫之積極踐行。但如何把案件辦的高質(zhì)效，考驗的是檢察人員的辦案能力，但同樣對制度保障提出更高要求，特別是當前行政公益訴訟案件，迫切需要更有力的制度和手段來支撐。就行政公益訴訟案件而言，如何稱得上是高質(zhì)效的案件，按照一般理解，案件線索本身需要具備一定特征，比如體量大、影響大、難度大，那么對于這一類案件的辦理，特別是在基層檢察院管轄范圍內(nèi)，難免受到多方因素制約，可能難以辦出成效、甚至是難以成案辦理，那么類似于這樣的頑瘴痼疾，如何從根本上加以解決，可見制度保障最為有效，正當權力才是解決問題的有力武器。

二、加強行政公益訴訟調(diào)查權強制力保障的必要性分析

（一）從法理上講，法律監(jiān)督理應具有剛性

從法律原理層面著眼，就公權力而言，法無授權不可為，檢察機關要想真正做到為大局服務、為人民司法、為法治擔當，首先要有作為的法律授權依據(jù)，就檢察機關辦理行政公益訴訟案件中面臨的問題來看，顯然原因之一還是當前缺乏充分的強制力保障；其次，檢察機關作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，監(jiān)督的有效性如何保障，仍然無法脫離法律賦予的實際權力，作為國家監(jiān)督，應當具有剛性和強制力，以體現(xiàn)監(jiān)督之權威、監(jiān)督之效能[ 肖怡汝、孫振強、馬璐瑤.法律監(jiān)督機關強制力問題探析[J].法治與社會，2019?1（中）.]。特別是監(jiān)督行政機關依法履行職責，面對行政機關不配合，我們運用何種手段才能實現(xiàn)有效履行監(jiān)督職責，需要深入探究，但就實踐來看，這其中少不了強制力的保障。有人或許會認為這是檢察機關的權利欲在作祟，檢察機關欲在既有權力基礎上再增加權力，檢察機關再增加權力容易形成權力集中，容易對公民權利造成損害。但在筆者看來，這并不是該抑制行政公益訴訟調(diào)查權強制力保障的緣由，這樣的反對態(tài)度背離了一個法學研究的理念，那就是“目的主義”，一部法律為何被出臺有其目的、法律條文如何被規(guī)定也有其目的，當然的，檢察機關為何需要保障行政公益訴訟調(diào)查權的強制力，也有其目的。顯然，檢察機關公益訴訟目的是為了通過調(diào)查和履職，從而監(jiān)督有關行政機關對損國家利益和社會公共利益的違法行為，依法履行相應監(jiān)督管理職責。任何一個機關在被呼吁或呼吁加強自己權力保障時，都有可能被認為是自己權力主義本位。從公益訴訟的訴訟目的來看，加強檢察公益訴訟調(diào)查核實權的強制力有一定的必要性[ 王慧，樊中華. 檢察機關公益訴訟調(diào)查核實權強制力保障研究[J].甘肅政法大學學報，2020年第6期.]。

（二）從發(fā)展趨勢看，行政公益訴訟面臨困境

前文所述，辦理行政公益訴訟案件目前已出現(xiàn)面臨束手無策的局面，那么從行政公益訴訟健康發(fā)展來看，必須圍繞加強行政公益訴訟調(diào)查權強制力保障做文章。檢察機關在辦理行政公益訴訟案件中，面對相關人員不配合時，反而成了棘手案件，難以迅速推動，那么久而久之，一方面打擊辦案人員的信心，一方面有損檢察機關被憲法賦予的法律監(jiān)督者形象，肩負如此神圣的使命，實踐中卻阻礙重重。就行政機關工作人員來講，檢察機關若就案件向其了解有關行政機關未依法履職致使國家利益、社會公共利益受到損害的證據(jù)，這無異于自證其錯，顯然很難有配合動力。這樣的道理，對于當事人來講同樣適用。

（三）從實踐需要論，查明案件事實需要強制力提供保障

當前，行政公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)，部分源于檢察機關主動作為，在履行公益監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)，那么發(fā)現(xiàn)了案件線索，固定證據(jù)就顯得格外重要，特別是有些容易被毀損、容易滅失的證據(jù)，比如某基層檢察院在走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了市場主體使用“鬼稱”，侵害公共利益，那么要想調(diào)查清楚案件，證明有損害事實，證明行政機關怠于履行監(jiān)管職責，固定所謂的“鬼稱”這一證物顯然是關鍵一環(huán)，如果不第一時間采取手段，很容易毀損或者是被恢復到正常狀態(tài)，導致違法行為不能及時被有效制止，從而致使社會公共利益持續(xù)受損。又如，某基層人民檢察院在辦理燃氣管道安全隱患案中，某行政機關工作人員在檢察機關提出制作詢問筆錄后，明確表示不愿配合，甚至質(zhì)疑檢察機關履職的合法性，質(zhì)疑檢察機關的行政公益訴訟職能，導致案件推進緩慢，社會公共利益長期處于受損狀態(tài)。

三、加強行政公益訴訟調(diào)查權強制力保障的幾點建議

2023年9月，檢察公益訴訟法列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃，標志檢察公益訴訟立法邁入新階段，當前需要做的就是基于實際，進一步加快法律的制定和出臺。從基層檢察機關的司法實踐來看，筆者建議在將來的立法中，應著重完善以下強制措施。

（一）強化對行政機關工作人員的有效監(jiān)督

當前，行政機關普遍認為檢察機在辦理行政公益訴訟案件中沒有強制力，甚至認為檢察機關多管閑事，因此不配合或者是敷衍了事般的配合較為常見，這一點必須著力化解。行政機關不配合檢察機關，從根本上講是行政機關人員的問題，想要破題解難，就要對不配合檢察機關履行行政公益訴訟職能的行政機關工作人員有措施、有制約，比如提出政務處分或者是黨紀處分的意見，從實際來看，檢察機關發(fā)現(xiàn)的侵害社會公共利益和國家利益的現(xiàn)象，已經(jīng)體現(xiàn)出行政機關怠于履行或者違法履行職權的行為，那么檢察機關督促行政機關依法履行職責，相關人員不配合，可能已經(jīng)達到了懈怠履職的情形，暫且不稱其為瀆職，如果是瀆職，則將線索移交至紀委監(jiān)委進行進一步調(diào)查即可，但實踐中卻也少見，可行性似乎不強。同時，雖然在《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》已明確，對于無正當理由拒絕協(xié)助調(diào)查和接受監(jiān)督的單位和個人，檢察機關可以建議監(jiān)察機關或者該單位的上級主管機關依法依規(guī)處理。但要想落實落地也極為不易。最為直接有效的，就是檢察機關在依托事實、依據(jù)法律的基礎上直接提出相應處理意見或是建議，移送同級紀檢監(jiān)察機關、本地區(qū)人民政府組織人事部門、或者該行政機關組織人事部門處理，并且要強化實質(zhì)性回復。該類型的監(jiān)督并不與紀檢監(jiān)察機關的執(zhí)紀監(jiān)督相抵觸，實際上是構建起了一種有效監(jiān)督的多方協(xié)作機制，根本目的還是由此來強化行政機關依法履職，切實維護國家利益和社會公共利益。

（二）強化對違法行為人的有力約束

在經(jīng)驗意義上，強有力的調(diào)查權是法定國家機關執(zhí)行某項權力，完成規(guī)范任務的必具要素[ 王慧，樊中華. 檢察機關公益訴訟調(diào)查核實權強制力保障研究[J].甘肅政法大學學報，2020年第6期.]。針對連續(xù)多次不配合調(diào)查的違法行為人，致使案件事實無法查清，如若不依靠強制力加以保障，案件流產(chǎn)的可能性增加，如此難以避免會形成一種惡性機制，就是對于不配合的當事人，檢察機關反而束手無策，導致違法行為可能繼續(xù)存在，損害國家利益和社會公益。從另一方面來講，這部分未及時受到任何處罰的違法行為人可能會在社會活動中，對此進行夸夸其談，進而使得更多的違法行為人，認為檢察機關行政公益訴訟就是“紙老虎”，沒有強制力，在具體案件中對抗調(diào)查，久而久之，形成惡性循環(huán)，檢察機關的威信和法律監(jiān)督機關的形象必然受到影響。就現(xiàn)實情況來講，違法行為人不配合檢察機關調(diào)查的苗頭性問題已經(jīng)凸顯，然而實事求是的講，遇有上述問題時，檢察機關可運用的手段，十分有限。因此，要有強制力，要賦予檢察機關“足夠穿透力和覆蓋面”的調(diào)查權[ 楊建順.應當賦予檢察院有足夠穿透力和覆蓋面的調(diào)查取證權[N].檢察日報，20220年8月27日第7版.]。如，探索適用傳喚或是短暫限制人身自由的權力，當然此種權力要嚴格制約，在使用時須進行必要性審查，要通過此種強制手段化解檢察機關辦理行政公益訴訟案件遇有當事人不配合調(diào)查卻束手無策的困境。另外，關于不配合案件調(diào)查的人員，建議在有其他輔證之下，查清案件事實后，建議行政機關對其加大懲罰力度，加強震懾。

（三）針對案涉證物的必要強制措施

目前，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第三十五條明確規(guī)定，人民檢察院開展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產(chǎn)等強制措施。這一點實際上是導致檢察機關公益訴訟調(diào)查難的因素之一。對于賦予檢察機關辦理行政公益訴訟案件查封、扣押、凍結財產(chǎn)等強制措施的設想是基于證據(jù)保存的必要性，最終目的是確保證據(jù)鏈的完整性，從而保證案件辦理的準確性。檢察機關行政公益訴訟實際上履行是一種監(jiān)督行政機關不作為或者是違法行使職權的行政行為，那么檢察機關在履行該職責過程中，發(fā)現(xiàn)違法行為，就必須要有自身固定證據(jù)的方式方法，而當前面對物證，大都是拍照、錄像取證，有這么幾點弊端，一是固定證據(jù)不全面，僅靠拍照、錄像得到的證據(jù)無法反映物證全貌，不直觀；二是，實物證據(jù)容易滅失，比如前文提到的某基層檢察院辦理消費者權益保護案中，某商家使用“鬼秤”，當時采用拍照、錄像方式留存證據(jù)，但事后商家可以隨時更改、甚至是更換案涉工具；又如，對待一次性餐具經(jīng)營生產(chǎn)者，現(xiàn)場調(diào)查時，生產(chǎn)環(huán)境十分惡劣，相關消毒設施未達到規(guī)定標準，甚至處于不工作狀態(tài)，部分已封裝的餐具有肉眼可見的油污等污漬，那么此時如果不采取一定的強制措施，證據(jù)滅失可能性也很大，而這些證據(jù)恰是辦理案件的關鍵。

總而言之，行政公益訴訟是檢察機關發(fā)揮法律監(jiān)督者職能，保護國家利益和社會公共利益的有力履職，調(diào)查權強制力保障是其發(fā)展的必然要求和內(nèi)在需求，是否有強制力加以保障，直接關系到公益訴訟檢察辦案成效和未來發(fā)展，必須加快檢察公益訴訟立法，同時加強對行政機關工作人員的有效監(jiān)督以及違法行為人的有力約束。由此而來，檢察公益訴訟對于維護國家利益和社會公共利益的潛力才能進一步激發(fā)，以此更好地服務于法治社會建設，服務于中國式現(xiàn)代化。（作者：定邊縣檢察院? 方偉宇 孫浩）

責編：張穎

編輯：李靜