“民以食為天”，面對當前嚴峻復(fù)雜的食品安全形勢，對待監(jiān)管難度大、監(jiān)管脈絡(luò)復(fù)雜的畜禽產(chǎn)品，如何能夠形成更為有效的市場監(jiān)督合力需要加以思考，本文基于某縣檢察機關(guān)的履職實際，從行政公益訴訟等角度，由表及里，多層次、多角度探究具有可操作性的補充監(jiān)管思路，提出規(guī)范畜禽食品市場具體措施，旨在為保障食品安全提供實踐參考。

關(guān)鍵詞：畜禽食品 食品安全 行政公益訴訟

研究背景

“民以食為天”，食品作為人類日常消耗的必需品，符合安全標準是保障人民群眾生命健康的必然要求，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，在利益最大化理念的驅(qū)使下，一系列生產(chǎn)、銷售有毒有害食品，不符合安全標準的食品，以及食品中違法添加等形式各樣的食品安全事件頻頻出現(xiàn)，對社會公共利益造成侵害，甚至一度對市場經(jīng)濟造成破壞，每年3?15晚會曝光的食品安全事件亦是觸目驚心。面對嚴峻復(fù)雜的食品藥品安全形勢，習近平總書記強調(diào)：“要切實加強食品藥品安全監(jiān)管，用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系”。黨的二十大和二十屆二中、三中全會多次強調(diào)“加強食品藥品安全監(jiān)管”，最高人民檢察院于2025年年初部署開展“食藥安全益路行”檢察公益訴訟專項監(jiān)督活動，要求全面深化食藥安全領(lǐng)域司法保護。某縣檢察院在實際履職中發(fā)現(xiàn)，涉及畜禽食品安全領(lǐng)域的行政監(jiān)管仍具有漏洞和滯后性，帶給檢察機關(guān)履職較大空間。

畜禽食品市場存在問題的提出

某縣檢察院公益訴訟檢察部門基于刑事檢察部門辦理的楊某涉嫌生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品案件就公益受損情況和相關(guān)監(jiān)管部門怠于履職情況進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)某縣居民楊某常年從農(nóng)戶、羊販子處購買病羊、死因不明的羊，并在租賃的院落內(nèi)私自進行屠宰加工，將羊肉及羊內(nèi)臟經(jīng)處理后廣泛進行分銷，縣域內(nèi)多家羊肉面以及羊雜類食品經(jīng)營者從其處購買羊肉及羊內(nèi)臟制作并銷售，在案發(fā)時，案涉餐飲經(jīng)營者從其處購買的羊肉及羊內(nèi)臟已全部被制作銷售完畢。立足該案，可見現(xiàn)階段畜禽食品市場監(jiān)管仍然面臨一些亟待解決的問題，具體表現(xiàn)在如下幾個方面：

私屠濫宰行為治理困難

定點屠宰制度的出臺和實施目的是為了使畜禽屠宰更為集中化、規(guī)范化、安全化，因此定點屠宰廠的設(shè)計標準要求較高，一般數(shù)量也較少，以某縣羊子定點屠宰為例，縣域設(shè)置羊子定點屠宰廠一處，而縣城地域面積較為廣闊，羊子養(yǎng)殖戶等通常出于節(jié)省運輸屠宰成本、便捷屠宰等目的，于是產(chǎn)生了較為普遍的私屠濫宰現(xiàn)象，且作為多數(shù)養(yǎng)殖戶的謀生手段，短期內(nèi)可見難以直接杜絕，再者私屠濫宰行為通常進行的較為隱秘、分散[[[] 汪偉.蕪湖市牛羊定點屠宰現(xiàn)狀及思考[J].產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2023年第8期.]]，以此也留給不法分子屠宰銷售病羊、死因不明羊肉的違法空間，如若相關(guān)行政機關(guān)不積極履行職責，此類違法行為則一般難以被及時發(fā)現(xiàn)或查處。

檢疫檢驗票證制度存在漏洞

現(xiàn)階段定點屠宰廠出具動物檢疫合格證明、肉品品質(zhì)檢驗合格證，多數(shù)情況按照批次出具，因此就單獨一張檢疫檢驗票證來看，其載明的肉品重量可能就達上百公斤甚至數(shù)百公斤，但實際銷售過程中，購買者并非都能夠按照票證記載的重量一次性全部購買，銷售商大多情形下都是進行分割分銷，因此檢疫檢驗票證多數(shù)情況下存在復(fù)印情形，而復(fù)印時又無法對數(shù)量進行限制，以此就給銷售商留有鉆法律漏洞的空間，具體表現(xiàn)為，銷售商可以將未經(jīng)檢疫的病（死）畜禽私自進行屠宰，與經(jīng)檢驗檢疫合格后的畜禽肉品混雜在一起，然后分批附上復(fù)印的合格票證進行出售，表面上看似是票肉一致，實際上肉品質(zhì)量無法得到保障，此種情形下，相關(guān)監(jiān)管部門和購買者單純進行形式檢查或?qū)徍耍搽y以發(fā)現(xiàn)端倪。

餐飲經(jīng)營者索票索證意識未能牢固樹立

餐飲經(jīng)營者受自身認知能力限制、存在僥幸心理以及壓縮經(jīng)營成本賺取更多利益目的等多種因素影響，在購買食品原材料時未能嚴格落實進貨查驗制度，特別是小型、個體餐飲單位，進貨查驗意識淡漠，對于羊肉等肉類原材料，不能嚴格依法索取動物檢驗合格證明和肉品品質(zhì)檢驗合格證，甚至是甘愿冒險從非正規(guī)渠道以低于市場的價格購買不合格肉品，加之，餐飲經(jīng)營者食品原材料進貨臺賬記錄不完整或是壓根無記錄，導(dǎo)致出現(xiàn)食品安全事件時，無法結(jié)合票證和進貨臺賬快速精準鎖定問題源頭和流通路徑，極大延誤處置時間，擴大損害范圍。

以上問題不單單存在于羊肉食品領(lǐng)域，在牛肉、豬肉等畜禽食品領(lǐng)域均可能普遍存在，因此，檢察機關(guān)在辦理個案時，可以舉一反三，通過發(fā)揮強有力的法律監(jiān)督職能，多方面督促相關(guān)行政機關(guān)積極履職，采取措施規(guī)范畜禽食品經(jīng)營者的經(jīng)營行為和保障人民群眾的生命健康安全。

行政視域下規(guī)范畜禽市場食品安全現(xiàn)有監(jiān)管對策及不足

以某縣為例，為規(guī)范畜禽食品市場，某縣政府依照《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)規(guī)定，專項出臺相關(guān)通告，例如針對羊肉產(chǎn)品，明確的規(guī)范措施有：一是，對羊子實行定點屠宰管理。未經(jīng)定點許可，任何單位和個人不得從事羊子屠宰活動。（農(nóng)村居民在當?shù)刈栽鬃允车某猓┒?，羊子定點屠宰點應(yīng)當落實產(chǎn)品質(zhì)量安全主體責任，實施產(chǎn)品溯源管理。屠宰過程必須符合國家有關(guān)屠宰操作規(guī)程和技術(shù)要求，并做好動物防疫工作。羊子屠宰前應(yīng)當附有動物檢疫證明。三是，羊子定點屠宰點應(yīng)當建立嚴格的肉品品質(zhì)檢驗管理制度。肉品品質(zhì)檢驗應(yīng)當與羊子屠宰同步進行，并如實記錄檢驗結(jié)果。經(jīng)檢驗合格的羊肉產(chǎn)品，由屠宰點出具《肉品品質(zhì)檢驗合格證》，未經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗或者經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗不合格的羊肉，不得流出屠宰點。四是，進入市場的羊肉產(chǎn)品，必須附有動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)出具的《動物檢疫合格證明（產(chǎn)品）》、胴體加施卡環(huán)式檢疫驗訖標志、屠宰場出具的《肉品品質(zhì)檢驗合格證》、胴體加蓋肉品品質(zhì)合格印章。任何單位和個人不得經(jīng)營、加工未經(jīng)檢疫檢驗或檢疫檢驗不合格的羊肉產(chǎn)品。五是，各肉品及肉制品生產(chǎn)經(jīng)營者、餐飲服務(wù)單位、食品攤販、機關(guān)團體和企事業(yè)單位食堂購進的羊肉產(chǎn)品必須來源于定點屠宰場，采購時應(yīng)索取并留存供貨商的經(jīng)營資質(zhì)證明、銷售憑證、《動物檢疫合格證明（產(chǎn)品）》《肉品品質(zhì)檢驗合格證》，同時做好羊肉產(chǎn)品進銷貨臺賬記錄。六是，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管、城市管理行政執(zhí)法等部門要按照職責分工加強羊子定點屠宰及羊肉產(chǎn)品市場流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對私屠濫宰、生產(chǎn)和經(jīng)營未經(jīng)檢疫或檢疫不合格的羊肉產(chǎn)品等違法行為，按照相關(guān)法律法規(guī)從嚴查處，情節(jié)嚴重的移交公安機關(guān)處理。七是，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管、公安、城市管理行政執(zhí)法等部門要在抓好日常監(jiān)管的基礎(chǔ)上，強化配合聯(lián)動，在羊肉消費量大的“春節(jié)”“中秋”等傳統(tǒng)節(jié)日期間，開展聯(lián)合執(zhí)法行動，嚴厲打擊私屠濫宰、沿街擺攤設(shè)點售賣羊肉及銷售未經(jīng)檢疫檢驗或檢疫檢驗不合格的羊肉產(chǎn)品等違法行為，規(guī)范市場秩序。?八是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦）統(tǒng)籌做好各自轄區(qū)內(nèi)相關(guān)工作。九是，廣大市民應(yīng)到證件齊全的肉品經(jīng)營店購買羊肉，購買時應(yīng)查看羊肉的《動物檢疫合格證明（產(chǎn)品）》《肉品品質(zhì)檢驗合格證》。如發(fā)現(xiàn)羊子私屠濫宰、生產(chǎn)經(jīng)營病死、注水、摻假羊肉產(chǎn)品或經(jīng)營無檢疫合格證明的羊肉產(chǎn)品等違法行為，可向相關(guān)部門進行投訴舉報。

上述九項行政管理措施涵蓋羊子屠宰、經(jīng)營、購買等市場交易過程，對定點屠宰廠、生產(chǎn)經(jīng)營者、餐飲服務(wù)者、個人、政府相關(guān)部門均提出了相應(yīng)要求，很大程度上規(guī)范了羊子及羊肉類制品交易市場，但仍有部分不法分子利用定點屠宰監(jiān)管難度大、肉品檢疫檢驗票證可批量復(fù)制、市場流通涉及地域廣不易追蹤[[[] 師慧，楊娟.新形勢下動物檢疫檢驗的挑戰(zhàn)與應(yīng)對策略[J].吉林畜牧獸醫(yī)，2025年第6期.]]等現(xiàn)有漏洞，鉆法律空子，漠視人民群眾生命健康安全，生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的畜禽食品，甚至是有毒有害的畜禽食品。同時，就某縣針對羊肉市場的現(xiàn)有監(jiān)管措施來看，還缺少對病死畜禽無害化處理以及補償事宜的規(guī)定或是指導(dǎo)性意見，從而未能解決存在病死畜禽交易鏈條和市場的源頭性問題。

司法視域下以行政公益訴訟推動補強畜禽市場食品安全監(jiān)管對策建議

加強對定點屠宰場所的監(jiān)管

檢察機關(guān)可以依法組織對羊子等畜禽定點屠宰廠進行調(diào)查，查明定點屠宰廠的具體屠宰工序和操作運行情況，例如在屠宰前是否依法對畜禽進行檢疫檢驗，是否存在不檢疫檢驗、漏檢疫檢驗、不按規(guī)定進行檢疫檢驗等情形，如果存在相關(guān)違法情形，可依據(jù)查明的違法損害事實，依法向相關(guān)部門制發(fā)行政公益訴訟檢察建議，督促相關(guān)部門依法履行監(jiān)管職責，規(guī)范定點屠宰廠的經(jīng)營行為，維護社會公共利益。再者，關(guān)于遠距離運輸產(chǎn)生屠宰成本的問題，相關(guān)部門應(yīng)當科學規(guī)劃畜禽屠宰場建設(shè)，考慮到交通不便的偏遠地區(qū)畜禽屠宰需求，可探索分區(qū)設(shè)置臨時屠宰點[[[] 李未娟.新形勢下做好畜禽屠宰工作實踐與思考[J].中國畜牧業(yè)，2023年第3期.]]，統(tǒng)籌好規(guī)范化和便捷化。

規(guī)范檢疫檢驗票證的使用

如前文所述問題，畜禽檢疫檢驗票證的流通漏洞是給違法經(jīng)營病畜禽、死因不明畜禽食品留有空間的重要因素，因此，需要探索出一套具有實質(zhì)意義的監(jiān)管措施，增強檢疫檢驗票證的有效性和說服力，避免檢疫檢驗票證制度浮于形式，而忽視了食品安全監(jiān)管的實質(zhì)。例如，檢察機關(guān)針對餐飲企業(yè)食品安全情況進行調(diào)查時，既要查看是否有檢疫檢驗票證，也要看是否能與進貨臺賬予以對應(yīng)，如若一一對應(yīng)則首先在形式上符合相關(guān)法律規(guī)定。如若要進一步判斷畜禽食品實質(zhì)上是否符合食品安全標準，則還需要深入調(diào)查，查明肉品實際來源等，判斷肉源是否能夠與檢疫檢驗票證實質(zhì)對應(yīng)。

強對養(yǎng)殖戶、餐飲經(jīng)營者的普法引導(dǎo)

檢察機關(guān)可以利用行政公益訴訟專題普法等形式，組織開展更為深入基層，深入養(yǎng)殖戶的普法宣傳工作，增強養(yǎng)殖戶作為責任主體的法治觀念和依法經(jīng)營意識，闡明畜禽屠宰檢疫檢驗程序的必要性，以及非法買賣病畜禽、死因不明畜禽，甚至對其進行加工銷售等行為的危害性和可能背負的法律責任，持續(xù)引導(dǎo)相關(guān)主體從主觀思想認識層面抵制違法行為的發(fā)生。

建立常態(tài)化的舉報監(jiān)督制度

要推動社會公眾形成強烈的安全意識和自我保護意識，廣泛引導(dǎo)社會公眾在專門的畜禽食品市場進行日常采購，避免購買流動攤販、沿街私自設(shè)點所售賣的畜禽食品，否則一旦發(fā)生食品安全事件，溯源和維權(quán)都會有較大難度，自身權(quán)益難以得到保障。檢察機關(guān)可以針對流動攤販、沿街私自設(shè)點所售賣畜禽食品的行為，就存在食品安全隱患等問題，依法向市場監(jiān)管部門發(fā)出行政公益訴訟檢察建議，督促其依法履行監(jiān)管職責，實現(xiàn)畜禽食品市場交易環(huán)節(jié)的有效治理。同時，檢察機關(guān)可以在日常履職中引導(dǎo)社會公眾樹立強烈的社會責任意識，要推動社會公眾在發(fā)現(xiàn)相關(guān)違法行為時，能夠積極主動向相關(guān)監(jiān)管部門進行舉報，對于檢察機關(guān)和相關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門而言，重點是要針對社會公眾的監(jiān)督行為，形成反饋機制和激勵機制，增強社會公眾的成就感和認同感，以形成良好的監(jiān)督氛圍，讓違法行為無處遁形。

督促補償政策的落實和補償機制的完善

病畜禽、死因不明畜禽之所以能夠長期普遍在市場上進行交易流通，重要成因是養(yǎng)殖戶、農(nóng)戶等為了降低自身損失，從而甘愿冒險進行販賣，長而久之，進一步形成不法買賣鏈條和市場。對此，現(xiàn)階段國家通過補貼引導(dǎo)養(yǎng)殖戶給畜禽購買保險已成為預(yù)防損失的一種有效手段，各級政府也在不斷優(yōu)化政策性涉農(nóng)保險服務(wù)機制，創(chuàng)新金融產(chǎn)品、優(yōu)化金融服務(wù)、擴大金融支持，完善政策性農(nóng)業(yè)保險“提標、擴面、增品”，但從實際上來看覆蓋范圍仍不夠，部分養(yǎng)殖戶尚未涵蓋在保險范圍之內(nèi)，也有部分養(yǎng)殖戶并無購買保險的意愿，特別是農(nóng)村小規(guī)模養(yǎng)殖戶，不愿意額外支出費用，主動購買保險的比例還很低，因此要強化養(yǎng)殖戶購買保險，源頭控制損失的意識。同時，檢察機關(guān)若發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政機關(guān)存在履職缺位，導(dǎo)致有關(guān)惠民補貼政策落實不到位、補貼被套取等情形時，也可以結(jié)合具體案情通過行政公益訴訟手段督促政策、機制的落地落實。

另一方面，關(guān)于無害化處理，我國《病死畜禽和病害畜禽產(chǎn)品無害化處理管理辦法》雖明確規(guī)定，病死畜禽和病害畜禽產(chǎn)品無害化處理堅持財政補助與保險聯(lián)動相結(jié)合的原則，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)當落實畜禽無害化處理財政補助政策，推動建立病死畜禽無害化處理和保險聯(lián)動機制。但在實際推動落實中，仍需加以完善，特別是針對農(nóng)民和養(yǎng)殖戶少量病死的畜禽，需著重思考如何降低無害化處理成本，如何能夠通過政府補償、保險賠償最大程度降低其損失，以從源頭減少病死畜禽進入市場流通，從而達到規(guī)范畜禽食品市場的目的。針對該領(lǐng)域，檢察機關(guān)也可以圍繞實際存在的痛點難點問題，探索通過行政公益訴訟等手段督促補償賠償聯(lián)動機制的建立和落實，從而實現(xiàn)多層次、多角度保障人民群眾“舌尖上的安全”，保護社會公共利益的根本目的。（供稿：定邊縣人民檢察院 方偉宇 孫浩）

責編：張穎

編輯：雷利