內(nèi)容摘要：行政檢察監(jiān)督作為我國法律監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進(jìn)法治政府建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平正義方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。然而，當(dāng)前實(shí)踐中普遍存在的“不敢監(jiān)督、改而不力”問題，嚴(yán)重制約了監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。本文通過系統(tǒng)分析近年來國內(nèi)行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域的代表性研究成果，結(jié)合典型案例和實(shí)務(wù)數(shù)據(jù)，深入剖析了這一問題的表現(xiàn)形式、形成原因及解決路徑。并從完善制度保障、優(yōu)化工作機(jī)制、提升監(jiān)督能力和改善監(jiān)督環(huán)境四個(gè)層面提出了系統(tǒng)性解決方案，為推動(dòng)行政檢察監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展提供了理論支撐和實(shí)踐參考。

關(guān)鍵詞：行政檢察監(jiān)督 監(jiān)督乏力 監(jiān)督機(jī)制

一、引言

行政檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律賦予的職權(quán)，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督的重要制度安排。實(shí)踐中行政檢察監(jiān)督工作取得了顯著進(jìn)展，但同時(shí)也暴露出一些問題，其中“不敢監(jiān)督、改而不力”現(xiàn)象尤為突出。

從理論研究層面來看，張相軍在《論高質(zhì)效辦好每一個(gè)行政檢察監(jiān)督案件》中指出，當(dāng)前行政檢察監(jiān)督工作存在“三多三少”現(xiàn)象：即程序性監(jiān)督多、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少；事后監(jiān)督多、事中監(jiān)督少；個(gè)案監(jiān)督多、類案監(jiān)督少。[ 張相軍. 論高質(zhì)效辦好每一個(gè)行政檢察監(jiān)督案件[J]. 人民檢察, 2024(12):17-21.]黃琛通過對行政違法行為檢察監(jiān)督制度的系統(tǒng)研究，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)配置不科學(xué)、運(yùn)行機(jī)制不順暢是導(dǎo)致監(jiān)督乏力的重要原因。[ 黃琛. 論行政違法行為檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建[D]. 北京: 北京交通大學(xué), 2023.]趙傳方的實(shí)證研究則顯示，在行政爭議實(shí)質(zhì)性化解方面，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督成功率不足40%，[ 趙傳方. 行政檢察實(shí)質(zhì)性化解行政爭議研究[D]. 重慶: 中共重慶市委黨校, 2022.]這一數(shù)據(jù)充分反映出監(jiān)督實(shí)效亟待提升。

從實(shí)踐需求來看，隨著法治政府建設(shè)的深入推進(jìn)和人民群眾法治意識(shí)的不斷提高，行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性問題日益受到關(guān)注。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，如何在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政方面發(fā)揮更大作用，成為當(dāng)前司法體制改革的重要課題。然而，受多種因素制約，一些地方的行政檢察監(jiān)督工作存在“雷聲大、雨點(diǎn)小”的現(xiàn)象，監(jiān)督的剛性不足、效果不彰，嚴(yán)重影響了法律監(jiān)督的權(quán)威性和公信力。

基于此，本文旨在通過系統(tǒng)梳理現(xiàn)有研究成果，初步探討“不敢監(jiān)督、改而不力”問題的具體表現(xiàn)和形成機(jī)理，進(jìn)而提出有針對性的解決方案。

二、行政檢察監(jiān)督工作現(xiàn)狀的多維考察

要深入理解“不敢監(jiān)督、改而不力”問題，首先需要全面把握當(dāng)前行政檢察監(jiān)督工作的整體狀況。那么，目前行政檢察監(jiān)督的發(fā)展現(xiàn)狀如何呢？

從案件數(shù)量變化趨勢來看，全國行政檢察監(jiān)督案件總量呈現(xiàn)穩(wěn)步上升態(tài)勢。根據(jù)最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)，2020年至2023年間，全國檢察機(jī)關(guān)辦理的行政檢察監(jiān)督案件年均增長率達(dá)到15%左右。[ 最高人民檢察院. 2023年最高人民檢察院工作報(bào)告[R]. 北京: 最高人民檢察院, 2023.]這一增長趨勢反映出檢察機(jī)關(guān)對行政監(jiān)督工作的重視程度不斷提高，監(jiān)督力度持續(xù)加大。然而，郭靈彥的研究指出，這種數(shù)量增長在很大程度上得益于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件的增加，該類案件在全部行政檢察監(jiān)督案件中占比超過60%，而對其他類型行政行為的監(jiān)督則相對薄弱。[ 郭靈彥. 行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督研究[D]. 保定: 河北大學(xué), 2021.]

從監(jiān)督類型分布來看，當(dāng)前行政檢察監(jiān)督呈現(xiàn)出明顯的不均衡特征。李普順的研究表明，行政檢察監(jiān)督主要集中在行政訴訟監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督和行政違法行為監(jiān)督三個(gè)領(lǐng)域。其中，行政訴訟監(jiān)督主要針對法院的行政審判活動(dòng)，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督則聚焦于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行行為，這兩類監(jiān)督都具有明顯的“司法性”特征。[ 李普順. 法律監(jiān)督視閾下行政檢察完善路徑探析[D]. 重慶: 西南政法大學(xué), 2021.]相比之下，對行政機(jī)關(guān)日常執(zhí)法行為和行政決策過程的監(jiān)督則相對不足，這種狀況與全面依法治國的要求存在一定差距。

從監(jiān)督效果評估來看，行政檢察監(jiān)督的實(shí)際成效不容樂觀。趙傳方通過對多地行政檢察案件的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督意見的采納率雖然較高，但問題實(shí)質(zhì)性解決率卻明顯偏低。具體表現(xiàn)為：在環(huán)保、土地、食藥等民生領(lǐng)域的監(jiān)督案件中，約有60%的案件行政機(jī)關(guān)會(huì)形式上采納檢察建議，但真正整改到位、問題得到徹底解決的不足40%。這種“高采納率、低解決率”的現(xiàn)象，正是“改而不力”問題的直接體現(xiàn)。[ 詳見注3.]

從典型案例分析中，我們可以更直觀地把握行政檢察監(jiān)督的實(shí)際效果。在成功案例方面，某省檢察機(jī)關(guān)針對環(huán)保部門執(zhí)法不力導(dǎo)致的水污染問題，通過制發(fā)檢察建議、召開聽證會(huì)、持續(xù)跟蹤問效等組合措施，最終推動(dòng)解決了困擾當(dāng)?shù)囟嗄甑奈廴締栴}。這個(gè)案例的成功之處在于監(jiān)督手段的綜合運(yùn)用和監(jiān)督過程的持續(xù)跟進(jìn)。而在監(jiān)督不力的案例中，某地檢察機(jī)關(guān)對一起違法征地案件的監(jiān)督則暴露出諸多問題：監(jiān)督啟動(dòng)不及時(shí)、調(diào)查核實(shí)不深入、跟進(jìn)措施不到位，最終導(dǎo)致問題久拖不決，群眾反映強(qiáng)烈。這兩個(gè)典型案例的鮮明對比，深刻揭示了行政檢察監(jiān)督工作成效差異的關(guān)鍵所在。

三、“不敢監(jiān)督、改而不力”問題的具體表現(xiàn)

行政檢察監(jiān)督工作中“不敢監(jiān)督、改而不力”具體表現(xiàn)在以下三個(gè)層面。

在思想觀念層面，監(jiān)督意識(shí)薄弱和畏難情緒普遍是最突出的表現(xiàn)。張婷在研究行政檢察權(quán)配置問題時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于歷史沿革和職能定位等原因，不少檢察人員對行政檢察監(jiān)督的重要性認(rèn)識(shí)不足，存在“重刑事輕行政”的傾向。[ 張婷. 新時(shí)代我國行政檢察權(quán)配置問題研究[D]. 南京: 南京工業(yè)大學(xué), 2019.]在一些基層檢察院，行政檢察沒有獨(dú)立的部門，配備的人員力量和資源保障明顯不足。李青龍的研究則揭示了更為深層次的問題：當(dāng)面對行政機(jī)關(guān)尤其是強(qiáng)勢部門的違法行為時(shí)，檢察人員往往顧慮重重。這種顧慮既來自于對部門關(guān)系的考量，也源于對監(jiān)督后果的擔(dān)憂。[ 李青龍. 行政檢察監(jiān)督制度研究[D]. 武漢: 武漢大學(xué), 2017.]實(shí)踐中常見的情況是，檢察人員對一般行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督相對主動(dòng)，但對發(fā)展改革、財(cái)政、國土等實(shí)權(quán)部門則往往“繞著走”。王勇強(qiáng)將這種現(xiàn)象形象地描述為“挑軟柿子捏”的監(jiān)督策略。[ 王勇強(qiáng). 論檢察權(quán)對行政權(quán)的檢察監(jiān)督[D]. 鄭州: 鄭州大學(xué), 2016.]

在監(jiān)督實(shí)踐層面，問題表現(xiàn)得更為具體和多元。首先是監(jiān)督覆蓋面狹窄的問題。張彬的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前行政檢察監(jiān)督主要集中于行政處罰、行政強(qiáng)制等具體行政行為，而對行政決策、行政規(guī)范性文件等抽象行政行為的監(jiān)督幾乎空白。[ 張彬. 我國行政檢察制度研究[D]. 武漢: 武漢大學(xué), 2014. ]其次是監(jiān)督深度不足的問題。黃琛研究發(fā)現(xiàn)，很多監(jiān)督工作停留在程序性層面，對行政行為的實(shí)體合法性審查不夠深入。[ 詳見注2.]最后是監(jiān)督效果不佳的問題。趙傳方的跟蹤調(diào)查顯示，約30%的被監(jiān)督問題會(huì)出現(xiàn)反復(fù)，形成“整改-反彈-再整改”的惡性循環(huán)。[ 詳見注3.]

在體制機(jī)制層面，法律依據(jù)不足、協(xié)作機(jī)制不健全等問題相互交織?！度嗣駲z察院組織法》對行政檢察監(jiān)督的規(guī)定過于原則，缺乏具體的程序規(guī)定和保障措施。《關(guān)于人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中開展行政違法行為監(jiān)督工作的意見》（高檢發(fā)辦字[2024]74號(hào)）為檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督提供了基本框架，但是在監(jiān)督范圍界定、程序機(jī)制設(shè)計(jì)、監(jiān)督方式運(yùn)用及配套措施方面存在不足。在協(xié)作機(jī)制方面，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間缺乏有效的信息共享和溝通渠道，監(jiān)督工作常常陷入“信息孤島”的困境。

四、“不敢監(jiān)督、改而不力”問題的成因分析

（一）制度層面的制約因素

1.法律制度的不完善是導(dǎo)致監(jiān)督乏力的根本原因。當(dāng)前規(guī)范行政檢察監(jiān)督的法律規(guī)定散見于《憲法》《人民檢察院組織法》等多部法律中，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。這種分散立法模式導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)限界定模糊，監(jiān)督范圍不清晰，給實(shí)務(wù)工作帶來諸多困擾。更為關(guān)鍵的是，現(xiàn)行法律對行政檢察監(jiān)督的授權(quán)存在明顯不足。檢察機(jī)關(guān)對行政行為的監(jiān)督權(quán)主要限于“建議權(quán)”，缺乏必要的強(qiáng)制保障措施，這種“軟性監(jiān)督”的特性嚴(yán)重制約了監(jiān)督的剛性。

2.程序規(guī)范的缺失同樣不容忽視。前行政檢察監(jiān)督缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)范，各地檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督程序、標(biāo)準(zhǔn)和要求上存在較大差異。這種程序上的不統(tǒng)一不僅影響了監(jiān)督的規(guī)范性，也損害了監(jiān)督的公信力。

（二）能力建設(shè)層面的短板

1.專業(yè)人才短缺是制約監(jiān)督能力提升的瓶頸因素。張婷的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，全國基層檢察院行政檢察部門平均僅有2-3名專職人員，且多數(shù)為兼職或新進(jìn)人員。這種人員配置顯然無法滿足日益繁重的監(jiān)督工作需要。更為嚴(yán)峻的是，專業(yè)人才的結(jié)構(gòu)性短缺問題突出。[ 詳見注8.]

2.業(yè)務(wù)能力不足的問題同樣值得關(guān)注。李普順通過分析監(jiān)督案例發(fā)現(xiàn)，約40%的監(jiān)督意見存在法律適用不準(zhǔn)確、問題把握不精準(zhǔn)等情況。這種業(yè)務(wù)能力的不足既體現(xiàn)在對行政實(shí)體法的理解上，也反映在調(diào)查取證、文書制作等程序性工作中。[ 詳見注6.]隨著新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)，行政檢察人員面臨知識(shí)更新和能力提升的雙重壓力，傳統(tǒng)的培訓(xùn)方式已難以滿足實(shí)踐需要。

（三）外部配套機(jī)制方面的缺失

1.跨部門協(xié)作機(jī)制不健全。一是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間缺乏常態(tài)化的數(shù)據(jù)互通平臺(tái)，導(dǎo)致線索發(fā)現(xiàn)依賴個(gè)案而非系統(tǒng)篩查。二是雖有“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督”的原則性要求，但具體協(xié)作中職責(zé)分工模糊，實(shí)踐中多停留于臨時(shí)協(xié)調(diào)

2.社會(huì)參與機(jī)制薄弱。一是信息公開不充分削弱了群眾監(jiān)督基礎(chǔ)。二是盡管建立了人民監(jiān)督員制度，但其在行政檢察中的參與深度不足，監(jiān)督重點(diǎn)仍集中于訴訟活動(dòng)而非行政執(zhí)法。

五、破解“不敢監(jiān)督、改而不力”問題的對策建議

（一）完善制度保障體系

1.健全法律規(guī)范體系是提升監(jiān)督剛性的基礎(chǔ)工程。建議加快推進(jìn)《行政檢察監(jiān)督條例》的立法進(jìn)程，對監(jiān)督權(quán)限、范圍、程序和保障措施等作出全面規(guī)定。應(yīng)當(dāng)通過立法明確檢察機(jī)關(guān)對行政行為的調(diào)查核實(shí)權(quán)、糾正建議權(quán)和跟蹤督辦權(quán)，為監(jiān)督工作提供充分的法律授權(quán)。特別需要規(guī)定行政機(jī)關(guān)對檢察監(jiān)督的配合義務(wù)和不配合的法律后果，增強(qiáng)監(jiān)督的強(qiáng)制性和權(quán)威性。在立法內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)規(guī)范對行政決策、規(guī)范性文件等抽象行政行為的監(jiān)督程序，填補(bǔ)當(dāng)前監(jiān)督空白?？梢越梃b行政訴訟的成熟經(jīng)驗(yàn)，建立行政檢察監(jiān)督的“立案審查—調(diào)查核實(shí)—處理決定—跟蹤問效”的基本程序框架。

2.完善監(jiān)督程序規(guī)范同樣至關(guān)重要。李普順（2021）提出，最高檢應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的行政檢察監(jiān)督工作規(guī)程，細(xì)化各類監(jiān)督措施的適用條件和操作標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)規(guī)范調(diào)查取證程序，明確檢察機(jī)關(guān)可以采取的調(diào)查措施和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；完善檢察建議的制作規(guī)范，提高建議的針對性和可操作性；建立跟蹤回訪制度，確保監(jiān)督意見落實(shí)到位。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督能力建設(shè)

1.推進(jìn)專業(yè)化建設(shè)是提升監(jiān)督水平的必由之路。建議在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立專門的行政檢察機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)人才，形成穩(wěn)定的工作隊(duì)伍。具體措施包括：在省級(jí)院和案件量較大的市級(jí)院設(shè)立行政檢察專門機(jī)構(gòu)；建立行政檢察人才庫，培養(yǎng)專業(yè)骨干；完善專業(yè)人員招錄和培養(yǎng)機(jī)制，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

2.創(chuàng)新監(jiān)督方式方法是適應(yīng)新形勢的必然要求。建議充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段，提升監(jiān)督的精準(zhǔn)性和效率。具體可以建設(shè)行政檢察監(jiān)督信息平臺(tái)，整合行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政訴訟等數(shù)據(jù)資源；開發(fā)智能輔助系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督線索自動(dòng)篩查和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”模式，拓寬線索發(fā)現(xiàn)渠道。要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督方式，綜合運(yùn)用檢察建議、公開聽證、專題報(bào)告、典型案例發(fā)布等多種手段，增強(qiáng)監(jiān)督的靈活性和實(shí)效性。在方式創(chuàng) 新中，應(yīng)當(dāng)注重尊重司法規(guī)律，避免為創(chuàng)新而創(chuàng)新。

（三）改善監(jiān)督生態(tài)環(huán)境

1.爭取黨委政府支持是優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境的重要途徑。將行政檢察工作納入地方黨委法治建設(shè)考核內(nèi)容，建立重大監(jiān)督事項(xiàng)報(bào)告制度。具體可以采取以下措施：定期向黨委匯報(bào)行政檢察工作情況，爭取政策支持；將檢察建議落實(shí)情況納入法治政府建設(shè)考核指標(biāo)，增強(qiáng)監(jiān)督剛性；建立府檢聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，爭取政府理解配合。

2.加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)是提升社會(huì)認(rèn)知的有效手段。提出要構(gòu)建全方位、多層次的宣傳體系，提高行政檢察監(jiān)督的社會(huì)知曉度。具體措施包括：建立典型案例發(fā)布制度，通過以案釋法普及監(jiān)督知識(shí)；加強(qiáng)與媒體的合作，策劃專題報(bào)道和深度訪談；運(yùn)用新媒體平臺(tái)，擴(kuò)大宣傳覆蓋面和影響力。

六、結(jié)論與展望

（一）主要研究發(fā)現(xiàn)

本研究通過對行政檢察監(jiān)督“不敢監(jiān)督、改而不力”問題的初步探討，得出以下重要結(jié)論：

首先該問題是多重因素共同作用的結(jié)果，呈現(xiàn)出明顯的系統(tǒng)性特征。

其次問題的表現(xiàn)形式具有多樣性。在思想觀念層面表現(xiàn)為監(jiān)督意識(shí)薄弱和畏難情緒普遍；在監(jiān)督實(shí)踐層面體現(xiàn)為覆蓋面窄、手段單一和效果不佳；在體制機(jī)制層面則反映為法律依據(jù)不足、協(xié)作機(jī)制不健全。

再次問題的危害性不容忽視。它不僅削弱了法律監(jiān)督的權(quán)威性，影響了法治政府建設(shè)進(jìn)程，還損害了社會(huì)公平正義，動(dòng)搖了司法公信力。

最后解決問題的路徑必須是系統(tǒng)性的。單一維度的改革難以奏效，需要從制度保障、能力建設(shè)和監(jiān)督環(huán)境三個(gè)層面協(xié)同發(fā)力。

（二）未來工作展望

基于研究發(fā)現(xiàn)，本文對行政檢察監(jiān)督工作的未來發(fā)展提出以下展望：

1.從制度建設(shè)角度看，隨著全面依法治國戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，行政檢察監(jiān)督的法律地位和制度保障將不斷加強(qiáng)。信息化、智能化技術(shù)的應(yīng)用將深刻改變監(jiān)督工作模式。郭靈彥指出，大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺(tái)的建設(shè)將使行政檢察監(jiān)督從“個(gè)案監(jiān)督”向“類案監(jiān)督”轉(zhuǎn)變，從“被動(dòng)監(jiān)督”向“主動(dòng)監(jiān)督”升級(jí)。[ 詳見注5.]這種技術(shù)驅(qū)動(dòng)的工作模式創(chuàng)新，有望大幅提升監(jiān)督的精準(zhǔn)性和效率。

2.從能力建設(shè)角度看，專業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展趨勢將更加明顯。未來行政檢察隊(duì)伍將朝著”專業(yè)化分工、團(tuán)隊(duì)化作戰(zhàn)”的方向發(fā)展，專業(yè)人才的培養(yǎng)和儲(chǔ)備將成為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)工作。同時(shí)，與高校、研究機(jī)構(gòu)的合作將更加緊密，理論研究和實(shí)務(wù)工作的良性互動(dòng)機(jī)制將逐步形成。

3從監(jiān)督環(huán)境角度看，多元共治的監(jiān)督格局將日益成熟。隨著社會(huì)參與意識(shí)的增強(qiáng)和監(jiān)督渠道的拓寬，行政檢察監(jiān)督將與社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等形成合力，構(gòu)建起更加開放、透明的監(jiān)督體系。這種多元共治格局將有效改善監(jiān)督生態(tài)環(huán)境，為行政檢察監(jiān)督創(chuàng)造更加有利的條件。

綜上所述，破解“不敢監(jiān)督、改而不力”問題是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要理論界和實(shí)務(wù)界的持續(xù)努力。隨著研究的深入和實(shí)踐的發(fā)展，行政檢察監(jiān)督必將迎來新的發(fā)展機(jī)遇，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮更加重要的作用。這不僅是一個(gè)理論課題，更是一個(gè)關(guān)乎法治建設(shè)全局的重大實(shí)踐問題，值得我們持續(xù)關(guān)注和深入研究。（作者：陳默月 定邊縣人民檢察院第二檢察部書記員）

責(zé)編：張穎

編輯：時(shí)雨