摘要：最高檢提出“高質(zhì)效辦好每一個(gè)公益訴訟案件，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境檢察工作的必然要求。本文旨在通過(guò)對(duì)基層檢察院生態(tài)環(huán)境檢察工作中，從立案到制發(fā)檢察建議及辦案活動(dòng)中存在的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題及其原因分析，提出優(yōu)化檢察工作的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境檢察 公益訴訟辦案規(guī)則 檢察建議

目前，基層檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展生態(tài)環(huán)境檢察工作中主要法律依據(jù)為2021年6月29日最高檢公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（下稱辦案規(guī)則），檢察機(jī)關(guān)履行生態(tài)環(huán)境公益訴訟檢察職責(zé)主要通過(guò)提出檢察建議、提起訴訟和支持起訴等方式?；鶎訖z察院在實(shí)踐中，最主要的履職方式是通過(guò)向行政部門(mén)發(fā)出檢察建議，督促其履行職責(zé)以達(dá)到維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目的。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化必然存在的客觀問(wèn)題，D縣檢察院所在縣城作為全國(guó)產(chǎn)油大縣，縣域境內(nèi)的油氣開(kāi)采及加工生產(chǎn)企業(yè)超百家，這些企業(yè)為當(dāng)?shù)貛?lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也不可避免地帶來(lái)了許多環(huán)境污染問(wèn)題，由于地理位置的影響同時(shí)還存在水資源匱乏、生態(tài)環(huán)境脆弱等方面的問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境檢察工作對(duì)于保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要作用和現(xiàn)實(shí)意義。

生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件辦理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

根據(jù)辦案規(guī)則第二十四條的規(guī)定，公益訴訟案件線索主要來(lái)源為：自然人、法人和非法人組織向人民檢察院控告、舉報(bào)的，人民檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)的，行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)上發(fā)現(xiàn)的，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和人大代表、政協(xié)委員等轉(zhuǎn)交的，新聞媒體、社會(huì)輿論等反映的，其他在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的。在實(shí)踐中，基層人民檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)和其他在履職中發(fā)現(xiàn)是生態(tài)環(huán)境公益訴訟線索的主要來(lái)源，檢察機(jī)關(guān)“主動(dòng)履職”占據(jù)案件線索來(lái)源的主要地位，客觀反映出有效線索來(lái)源的渠道較為單一。

根據(jù)辦案規(guī)則的第三十五條的規(guī)定，人民檢察院可以采取多種方式開(kāi)展調(diào)查和收集證據(jù)，這就要求辦案人員從立案調(diào)查之初就要根據(jù)案件的類型提前制定調(diào)查方案，確定調(diào)查思路和方法步驟，做好充分的準(zhǔn)備工作。在辦案實(shí)踐中，辦案人員通過(guò)評(píng)估、核實(shí)違法行為和造成公益損害的事實(shí)認(rèn)定是開(kāi)展檢察工作的大前提，再是行政機(jī)關(guān)不依法履職或怠于履職的行為和造成損害事實(shí)的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題是公益訴訟檢察工作立案階段的小前提，兩個(gè)前提缺一不可。生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的立案條件比其他類型的公益訴訟案件相對(duì)復(fù)雜，其中影響立案主要有以下幾個(gè)方面的因素：

在線索核實(shí)階段，辦案人員可以依法對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員、違法行為人以及行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、證人等圍繞案件事實(shí)進(jìn)行詢問(wèn)，但在實(shí)踐中，尤其是對(duì)違法行為人的詢問(wèn)由于缺乏強(qiáng)制性的法律規(guī)定，以至于違法行為人因?yàn)槎喾N因素存在抗拒檢察機(jī)關(guān)的詢問(wèn)和調(diào)查。另一個(gè)方面，部分行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避監(jiān)督和追責(zé)，不積極、不主動(dòng)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，一些行政相對(duì)人害怕承擔(dān)責(zé)任，不愿提供書(shū)證、接受詢問(wèn)。這一情況導(dǎo)致部分案件在前期調(diào)查階段的周期過(guò)長(zhǎng)，而對(duì)環(huán)境造成損害又是一個(gè)連續(xù)性的事實(shí)，不利于檢察機(jī)關(guān)早監(jiān)督、早辦理、早治理。

在損害事實(shí)認(rèn)定階段，由于造成損害的客體是生態(tài)環(huán)境，這就要求辦案人員在事實(shí)認(rèn)定中要全面、客觀地評(píng)價(jià)，因此通常需要委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行評(píng)估和鑒定。由于鑒定機(jī)構(gòu)的非公益性和對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)等要求較高，且生態(tài)環(huán)境損害鑒定報(bào)告作為認(rèn)定損害事實(shí)的重要證據(jù)，為了保證證據(jù)的客觀性、真實(shí)性和合法性，就要分別對(duì)污染物或污染源與被污染損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行鑒定，鑒定程序成為辦理生態(tài)環(huán)境案件的重要步驟，這也導(dǎo)致鑒定費(fèi)用的大幅上漲，加強(qiáng)和保障辦案經(jīng)費(fèi)尤為重要。

現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)階段，一些對(duì)環(huán)境影響輕微、易整改的違法行為，在辦案人員剛進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證時(shí)，違法行為人或者案件相對(duì)人立即實(shí)施清理或整改，當(dāng)辦案人員離開(kāi)后，又繼續(xù)實(shí)施違法行為。污染環(huán)境的輕微違法行為，存在長(zhǎng)期、反復(fù)的問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)對(duì)于這類案件存在監(jiān)管難、發(fā)現(xiàn)難的客觀問(wèn)題，解決這類問(wèn)題對(duì)于保障城鄉(xiāng)人居環(huán)境有現(xiàn)實(shí)的必要性，然而在面對(duì)這類案件投入的司法力量和治理效果存在不成正比的問(wèn)題。

影響生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件辦理的具體原因分析

通過(guò)對(duì)近年生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的分析，造成環(huán)境污染行為的突出主體主要是與石油生產(chǎn)企業(yè)合作的第三方油田服務(wù)公司，在運(yùn)輸環(huán)節(jié)、存儲(chǔ)環(huán)節(jié)、過(guò)濾回注等過(guò)程中均有造成環(huán)境污染而被立案調(diào)查的生態(tài)環(huán)境案件，通過(guò)案件辦理發(fā)現(xiàn)，第三方油田服務(wù)公司在人員配置、現(xiàn)場(chǎng)管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保意識(shí)等方面均有不足，為節(jié)省成本，故意減少服務(wù)內(nèi)容的實(shí)際投入，比如在對(duì)有毒有害物的儲(chǔ)存中，無(wú)防滲漏、防污染措施；在回注廢液過(guò)程中，減少過(guò)濾流程、控制加藥劑量等違法手段，長(zhǎng)期影響周邊生態(tài)環(huán)境。

涉油污染主體主要分散在鄉(xiāng)村和山區(qū)，其污染環(huán)境的行為較隱蔽、難查處，不光是生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)存在監(jiān)管困難，對(duì)其造成的環(huán)境損害也難以鑒定，其中涉及回注不達(dá)標(biāo)廢液對(duì)地層的影響和破壞在學(xué)界也存在爭(zhēng)論，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，污染是客觀存在的。現(xiàn)階段，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟監(jiān)督的方式，以預(yù)防和消除未來(lái)可能發(fā)生環(huán)境污染造成國(guó)家和社會(huì)公共利益損害的隱患。

在生態(tài)環(huán)境檢察工作這個(gè)大領(lǐng)域中，又存在許多小的領(lǐng)域，其中大氣污染、土壤污染、水污染、聲光污染等都是生態(tài)環(huán)境檢察工作開(kāi)展的客體，這就要求辦案人員應(yīng)當(dāng)掌握充分的理論知識(shí)，對(duì)法律和行政法規(guī)要有充分的理解。在辦理生態(tài)環(huán)境案件中，對(duì)法條所規(guī)定的污染物的認(rèn)定，對(duì)違法相對(duì)人的行為認(rèn)定包括生產(chǎn)、排放、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷售、使用、處置等，都需要辦案人員通過(guò)不斷積累辦案經(jīng)驗(yàn)和對(duì)指導(dǎo)性案例的學(xué)習(xí)才能在具體案件中根據(jù)不同事實(shí)和行為作出準(zhǔn)確分析，找準(zhǔn)法律適用和適格行政主體。在辦案實(shí)踐中，存在常見(jiàn)的問(wèn)題是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)就某個(gè)法條或某個(gè)行為的認(rèn)定存在不同的意見(jiàn)，由此引發(fā)是否立案或者立案主體是否適格的問(wèn)題。

上述原因無(wú)不影響著檢察建議的制發(fā)，而公益訴訟檢察建議是辦理公益訴訟案件的重要方式，被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的回復(fù)和整改是檢察監(jiān)督執(zhí)行力的重要體現(xiàn)。發(fā)出檢察建議并不意味著案件的辦理已經(jīng)終結(jié)，生態(tài)環(huán)境檢察的重點(diǎn)工作不是為了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而是要解決存在的實(shí)際的、迫切的、突出的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。

優(yōu)化生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件辦理的建議

2023年6月28日第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于設(shè)立全國(guó)生態(tài)日的決定》，通過(guò)設(shè)立全國(guó)生態(tài)日，開(kāi)展生態(tài)文明宣傳教育活動(dòng)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，綠色循環(huán)低碳發(fā)展要求各行政部門(mén)共同行動(dòng)，改善生態(tài)環(huán)境發(fā)展生產(chǎn)力。檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境公益訴訟辦案工作要站得更高、望得更遠(yuǎn)。

健全立法，加強(qiáng)檢察權(quán)、調(diào)查權(quán)

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“完善公益訴訟制度”，這既是對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐探索的充分肯定，也是對(duì)檢察公益訴訟工作發(fā)展完善提出的新的更高要求。檢察權(quán)是檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的保障之一，根據(jù)辦案規(guī)則第三十五條的規(guī)定，人民檢察院在開(kāi)展調(diào)查和收集證據(jù)不得采取人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。通過(guò)加強(qiáng)強(qiáng)制性措施強(qiáng)化檢察權(quán)對(duì)辦理生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件有重要作用，因此建議參考民事訴訟法第十章妨礙民事訴訟的強(qiáng)制措施，建議增加例如隱匿、毀滅環(huán)境損害證據(jù)，導(dǎo)致環(huán)境損害無(wú)法認(rèn)定，嚴(yán)重影響公益訴訟辦案的行為，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人予以罰款、拘留，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，保障檢察機(jī)關(guān)辦案活動(dòng)的法律條款。

公益訴訟案件辦理不同于刑事案件和行政案件的辦理，根據(jù)辦案規(guī)則第四十五條所規(guī)定的內(nèi)容僅對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員妨礙調(diào)查收集證據(jù)的行為作出的報(bào)告、通報(bào)，對(duì)違法行為人及相對(duì)人妨礙調(diào)查收集證據(jù)的行為沒(méi)有做出明確規(guī)定，對(duì)違反辦案規(guī)則的行為人缺乏一定的行政強(qiáng)制約束力，從立案審查的內(nèi)容可以看出，公益訴訟受案來(lái)源類似刑事案件的受案來(lái)源，不僅包括舉報(bào)、控告，也可以在辦案或履職中發(fā)現(xiàn)。刑事案件的偵查權(quán)與公益訴訟案件的調(diào)查權(quán)在一定形式上有重合性，因此建議通過(guò)立法，讓檢察院在獨(dú)立的檢察權(quán)范圍內(nèi)加強(qiáng)一定的調(diào)查權(quán)，尤其是在生態(tài)環(huán)境檢察案件中，違法行為人還可能涉嫌犯罪、行政機(jī)關(guān)工作人員亦存在違法犯罪的可能，在前期的立案調(diào)查階段，加強(qiáng)調(diào)查權(quán)的范圍和內(nèi)容，賦予檢察監(jiān)督強(qiáng)制力，建議設(shè)置例如對(duì)違法行為人無(wú)正當(dāng)理由拒不接受調(diào)查、詢問(wèn)，阻撓檢察人員對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、調(diào)查取證的，予以罰款、拘留的強(qiáng)制性法律條款。

加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)和對(duì)外宣傳

要不斷加強(qiáng)檢察人員辦案能力，對(duì)于涉及生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件的復(fù)雜程度，一方面通過(guò)已形成的生態(tài)環(huán)境檢察辦案團(tuán)隊(duì)，吸收專業(yè)領(lǐng)域人才，加強(qiáng)辦案團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性和提升處理復(fù)雜案件的辦案能力。另一方面，通過(guò)業(yè)務(wù)交流、專業(yè)培訓(xùn)等方式，不斷提供檢察辦案人員的個(gè)人能力，對(duì)生態(tài)環(huán)境檢察辦案先進(jìn)地區(qū)的辦案模型、大數(shù)據(jù)分析等方面的學(xué)習(xí)交流，培養(yǎng)全面的高水平的生態(tài)環(huán)境公益訴訟辦案力量。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)新媒體的利用，擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境保護(hù)、檢察公益訴訟職能的宣傳范圍，通過(guò)集中普法、法治進(jìn)企等方式增強(qiáng)企業(yè)和公眾環(huán)保意識(shí)和守法意識(shí)。

加強(qiáng)跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)，形成長(zhǎng)效治理機(jī)制

加強(qiáng)溝通協(xié)作，構(gòu)建多部門(mén)、多領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境案件一體化辦理機(jī)制。當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，綠色循環(huán)低碳發(fā)展要求各行政部門(mén)共同行動(dòng)，在辦案實(shí)踐中，對(duì)案件的認(rèn)定，往往需要多個(gè)行政部門(mén)配合才能實(shí)現(xiàn)，比如在證據(jù)收集過(guò)程中，在認(rèn)定違法行為、損害事實(shí)過(guò)程中，在整改治理、共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境工作中，相關(guān)行政部門(mén)與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)溝通和協(xié)作，在消除地方保護(hù)主義壁壘的同時(shí)，依法嚴(yán)厲查處已發(fā)現(xiàn)的環(huán)境污染問(wèn)題，形成長(zhǎng)效監(jiān)督管理機(jī)制，共同創(chuàng)建健康、可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境綜合治理體系。檢察機(jī)關(guān)依托公益訴訟監(jiān)督手段，融合刑事、行政、民事檢察監(jiān)督職能，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供高質(zhì)量司法保障。（作者：定邊縣檢察院 耿新軍 李永衡）

責(zé)編：張穎

編輯：劉凡