內(nèi)容摘要：跨區(qū)域就是打破原有行政區(qū)域的邊界，按照新的區(qū)域原則辦理某一類具體的事務。跨區(qū)域公益訴訟檢察則是指檢察機關不受原來行政區(qū)劃的限制，基于案件性質(zhì)特點，跨區(qū)域辦理公益訴訟案件的行為。跨區(qū)域不是越權限，而是公益訴訟普遍性與特殊性的有機結合，跨區(qū)域公益訴訟的邏輯起點是檢察機關的法律監(jiān)督職能，在我國建立跨區(qū)域公益訴訟制度是對行政區(qū)域內(nèi)公益訴訟檢察的補充和完善，用法治途徑破解地方保護對檢察辦案的干擾，符合司法體制改革和推進國家治理能力、治理體系現(xiàn)代化的需要。我國檢察機關改革實踐也表明，建立跨區(qū)域公益訴訟制度不僅必要而且可行。本文章從跨區(qū)域公益訴訟的理論背景、優(yōu)勢、面臨的困境三個角度對跨區(qū)域公益訴訟檢察辦案進行了分析，并提出了一些完善檢察機關跨區(qū)域公益訴訟機制的思考。

關鍵詞：檢察機關；跨行政區(qū)域；公益訴訟

隨著社會的快速發(fā)展，環(huán)境污染、消費者權益保護、食品藥品安全等涉及國家和社會公共利益的問題日益凸顯。這些問題往往具有跨區(qū)域、跨部門的特性，單一地區(qū)的檢察機關往往難以獨立應對。因此，檢察機關跨區(qū)域公益訴訟成為一種必要的法律手段，更好的維護社會公共利益。

一、檢察機關跨區(qū)域公益訴訟的理論分析

檢察機關公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種類型。一般實踐中，民事公益訴訟數(shù)量較少且面對阻力較小，而行政公益訴訟面臨著地方保護的干擾、公益訴訟保護權益本身的復雜性等問題，檢察機關實踐辦案經(jīng)驗表明，建立跨區(qū)域公益訴訟制度不僅是必要的而且是可行的。從人民檢察院提起公益訴訟的制度目標來看，檢察機關提起公益訴訟，就是以訴的方式實行法律監(jiān)督，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益。在檢察公益訴訟制度中，行政公益訴訟占據(jù)主體地位，但是，我國行政區(qū)域有省、市、縣、鄉(xiāng)四級，對于跨行政區(qū)域的自然環(huán)境、國土資源、市場貿(mào)易等領域，就會缺乏整體性的保護，對整體性領域根據(jù)行政區(qū)域化區(qū)塊保護，不同區(qū)塊的行政機關做出的決策沖突時，會出現(xiàn)責任主體差異，法律適用不明，保護方式矛盾等突出問題，錯失對整體領域實施保護的最佳時機。有學者就以環(huán)境保護為例撰文指出：“以行政區(qū)域作為環(huán)境司法管轄的基礎，實際上人為割裂了環(huán)境保護的空間維度，使得司法權的配置與生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律相割裂，導致跨行政區(qū)域的環(huán)境問題無論是在行政執(zhí)法層面還是司法層面都不易得到解決。”[ 張寶：《超越還原主義環(huán)境司法觀》載《政法論叢》2020年第3期。]為了解決不同行政區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位的情況，跨區(qū)域公益訴訟突破原行政區(qū)域限制，基于案件性質(zhì)特點對負有監(jiān)管職責的行政機關進行監(jiān)督，是對行政區(qū)域內(nèi)公益訴訟檢察的補充和完善。

二、檢察機關跨區(qū)域公益訴訟的優(yōu)勢

（一）破除地方保護的干擾。

按照屬地管轄的原則，由當?shù)氐臋z察機關辦理當?shù)氐男姓嬖V訟案件，對當?shù)氐男姓C關進行監(jiān)督，或多或少都會顧慮“人情面子”，可能出現(xiàn)同案不同處、同案不同判的現(xiàn)象。而一般情況下，造成當?shù)丨h(huán)境損害的多為高污染、高耗能、高產(chǎn)值的“三高企業(yè)”，與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展聯(lián)系緊密，地方政府基于對經(jīng)濟發(fā)展的考慮，對該類企業(yè)予以重點扶持或保護，輕者對群眾的舉報睜一只眼閉一只眼，重者甚至打著保護重點企業(yè)的旗號以行政權干預司法權，檢察機關或被行政機關施加壓力，加大辦案難度。

在我國，檢察機關管轄區(qū)與行政區(qū)域高度重合，而檢察機關在人事、財物上要受到地方政府的制約，檢察機關容易因此被地方化，司法活動容易受到地方行政干預。目前，實踐中檢察機關公益訴訟辦案區(qū)域僅限檢察機關所在地，對于管轄范圍以外的被告，檢察機關因缺乏法律依據(jù)無法發(fā)出訴前檢察建議也無法向法院提起訴訟。建立跨區(qū)域公益訴訟制度，有助于排除地方干擾，避免因地方保護主義產(chǎn)生的不公平、不合理因素，維護司法的穩(wěn)定性和權威性。

（二）符合生態(tài)環(huán)境保護整體性的內(nèi)在要求。

黨的十八大以來，“綠水青山就是金山銀山”的理念全面貫穿到生態(tài)文明建設的各項制度中。但是環(huán)境要素的流動性和整體性特征決定了污水是流動的、有毒氣體是飄散的，這就導致污染發(fā)生地在上游某一行政區(qū)域，但是下游另一行政區(qū)域也受到影響。[ 參見孫全喜：《跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察機制研究》載《河南社會科學》2020年第6期。]污染不會固定到一處，也不受行政區(qū)域的限制。生態(tài)環(huán)境保護實現(xiàn)跨區(qū)域檢察辦案，以流域、自然保護地等生態(tài)功能區(qū)為單位，有助于打破流域區(qū)域壁壘、改變各自為政的辦案格局，形成大區(qū)域內(nèi)一體化司法保護格局[ 參見劉軍、秘明杰：《檢察機關跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟法律分析》載山東科技大學學報2021年第3期。]。

典型的案例就是萬峰湖專案，近年來，萬峰湖湖區(qū)污染防治工作滯后，網(wǎng)箱養(yǎng)魚無序發(fā)展導致水質(zhì)惡化，萬峰湖流域養(yǎng)殖污染問題一直困擾著沿湖百姓，一度被中央環(huán)保督察組列為重點問題，但因為三省五縣（區(qū)）執(zhí)法不統(tǒng)一，長期以來沒能從根本上解決問題。最終以最高人民檢察院（下稱最高檢）直接立案將養(yǎng)殖污染問題予以徹底解決，這是最高檢直接辦理的第一起公益訴訟案件。

（三）符合司法體制改革的需要。

黨的十八屆三中全會指出，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人、財、物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)域適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一、正確實施。黨的十八屆四中全會指出，探索設立跨行政區(qū)域的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。2021年，最高檢召開電視電話會議，就貫徹落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》，深入推進跨行政區(qū)域檢察改革工作進行再動員、再部署。最高檢黨組副書記、常務副檢察長童建明強調(diào)，檢察機關要以習近平法治思想為引領，切實增強改革的政治自覺、法治自覺和檢察自覺，以能動司法檢察推進跨行政區(qū)域改革試點工作，努力為社會經(jīng)濟發(fā)展提供更高質(zhì)量的檢察服務保障。檢察機關跨區(qū)域公益訴訟辦案是順應國家司法體制改革潮流的，其實質(zhì)在于構建跨區(qū)域的、新的案件管轄原則。

三、檢察機關跨區(qū)域公益訴訟的實踐困境

（一）檢察機關跨區(qū)域公益訴訟缺乏法律依據(jù)。

目前我國關于跨行政區(qū)域檢察院的法律定位仍不清晰，主要存在三種不同的觀點：一種認為跨行政區(qū)域檢察院屬于專門檢察院，我國現(xiàn)行《憲法》第一百三十七條第二款規(guī)定“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門檢察院的工作”，為跨行政區(qū)域檢察院提供了專門檢察院的改革方案；另一種認為屬于地方檢察院的組成部分，跨行政區(qū)域檢察改革主要依托的鐵路運輸檢察院屬于地方檢察體系，跨行政區(qū)域檢察院當然也屬于地方檢察院的組成部分；還有一種認為屬于獨立檢察院，跨行政區(qū)域檢察院也應實行三級建構、垂直領導，在此基礎上統(tǒng)一隸屬于最高檢，與地方檢察院、專門檢察院并列存在。

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第一百三十五條規(guī)定，人民檢察院的組織由法律規(guī)定。由此可見，除全國人大及其常委會制定的法律是檢察機關組織機構設立的依據(jù)外，其他行政法規(guī)、規(guī)章等均無權對此作出規(guī)定?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》是專門規(guī)范人民檢察院設置、組織和職權的法律，沒有跨區(qū)域公益訴訟辦案的相關規(guī)定。《民事訴訟法》《行政訴訟法》《環(huán)境保護法》等法律均是以單獨一個條或款對公益訴訟進行規(guī)定，僅對適用范圍、條件、主體等作出規(guī)定，內(nèi)容較為單一；且無論是十八屆三中全會、四中全會的決定，還是中央深改組[ 指中國共產(chǎn)黨中央全面深化改革委員會。]、最高檢的相關文件，均是政策層面的指導性文件，沒有實現(xiàn)從政策到法律的轉換。

我國目前試點的跨行政區(qū)域檢察院是在鐵路運輸檢察院的基礎上改造而來的，現(xiàn)行法律法規(guī)也沒有對此作出具體規(guī)定，也是由于法律規(guī)定不夠明確，再加上地理位置、機構設置、案件數(shù)量、人口等因素的影響，試點經(jīng)驗難以在全國范圍內(nèi)借鑒推廣，試點跨行政區(qū)域檢察院只能利用在鐵路檢察院基礎上設立的優(yōu)勢向下轄區(qū)基層院延伸，覆蓋范圍仍比較小。[ 參見張建偉：《關于中國設立流域保護檢察院的基本構想——以司法管轄制度改革為背景》載《中國檢察官》2019年第8期。]

（二）檢察機關跨區(qū)域公益訴訟實務操作困難較多。

1.現(xiàn)行管轄權制度的限制。目前檢察公益訴訟管轄為單一的屬地管轄原則，部分案件通過“指定管轄”實現(xiàn)了跨區(qū)域案件管轄，但只解決了個案問題，不屬于對管轄權原則的補充，無法對其他發(fā)生的跨區(qū)域公益訴訟案件進行常態(tài)化處理；并且現(xiàn)行法律規(guī)定，一審民事公益訴訟由市級檢察院向中級人民法院提起訴訟，而一審行政公益訴訟由基層人民檢察院管轄，實踐中，大多數(shù)民事公益訴訟涉及到的當事人為小微企業(yè)或個人，標的額不大且事實清楚，民事公益訴訟一律由市級人民檢察院管轄有失偏頗，影響司法效率，行政公益訴訟時常面臨強勢的行政機關，基層檢察院和基層法院處理起來困難較多且遭受地方干擾的風險更大。

2.調(diào)查取證權缺乏剛性保障?！皟筛摺薄蛾P于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對檢察機關在公益訴訟中的調(diào)查權作出的規(guī)定為“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外”“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料；有關行政機關以及其他組織、公民應當配合”。檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中，不能采用刑事偵查的調(diào)查手段，也不能采取強制措施進行取證，且行政機關、其他組織或個人不配合調(diào)查取證法律也未規(guī)定相應的處罰措施。[ 參見萬毅《〈人民檢察院組織法〉第21條之法理分析》載《國家檢察官學院學報》2019年第1期。]公益訴訟調(diào)查取證權缺乏有力的法律保障。當前法律實踐中，向法院申請訴前保全有30天的時限，跨區(qū)域公益訴訟的復雜性和調(diào)查的困難性難以讓檢察機關在法定時限內(nèi)提起訴訟，在公益訴訟領域法院的訴前保全理論作用不能得到實現(xiàn)。

3.隊伍建設與人員業(yè)務能力不足。機構改革后，省、市檢察院均單設公益訴訟檢察部門，而在基層檢察院，公益訴訟基本上都和民事、行政合為一個部門，一部門履行三大檢察職能。不管是員額檢察官還是檢察官助理和書記員，配置比例都不到位，專門從事公益訴訟的檢察人員更少，但從實踐中看，基層院辦理的行政公益訴訟案件數(shù)量占到部門所有案件數(shù)量的90%以上，案多人少的壓力導致檢察辦案人員對跨區(qū)域公益訴訟的關注度極低。且檢察辦案人員大都為法學專業(yè)，教育背景比較單一，對于各行政機關職能、相關辦案程序和當前跨區(qū)域公益訴訟主要涉及領域欠缺知識儲備，現(xiàn)有檢察隊伍履職能力與法律監(jiān)督要求的履職能力有明顯差距。而實踐中省市級檢察院建立的公益訴訟辦案專家咨詢庫和縣級院聘請的特邀檢察官助理真正參與辦理的案件不是很多，借助外部力量提升檢察辦案能力的目的沒有完全實現(xiàn)。

四、完善檢察機關跨區(qū)域公益訴訟機制的思考

（一）健全完善相關法律法規(guī)體系。

從世界各國公益訴訟實踐來看，明確的立法規(guī)定和法律授權是檢察機關提起公益訴訟的共同特征。通過立法明確跨行政區(qū)域檢察院的法律定位，同時將現(xiàn)行跨行政區(qū)域檢察權的規(guī)定由司法解釋上升到法律法規(guī)層面，對跨區(qū)域公益訴訟工作機制、管轄權原則等作出具體規(guī)定，能夠有效化解設立跨區(qū)域檢察機關所面臨的法律地位不明、層級設置不清的問題。[ 參見林道雨、吳世東：《對國外公益訴訟制度的借鑒與思考》載《檢察風云》2020年第10期。]

公益訴訟與以私益為基礎的民事訴訟和行政訴訟有較大差異，公益訴訟起訴人既與原告不同，也與公訴人不同，基于跨區(qū)域公益訴訟的多發(fā)性及其影響的重大性，嘗試立足于公益訴訟的獨特性推動專門性立法，建立公益訴訟特有的訴訟原則，適時制定《公益訴訟特別程序法》，[ 參見甄貞：《深化改革，完善公益訴訟制度立法》載《檢察日報》2019年3月19日。]將公益訴訟程序獨立于民事訴訟和行政訴訟，進一步擴大檢察機關跨區(qū)域提起公益訴訟的案件范圍，細化跨區(qū)域公益訴訟的具體程序。

通過立法為檢察機關行使調(diào)查取證權提供剛性保障。首先，可以參照法院在調(diào)查取證時采用的司法強制措施為檢察機關設定處罰原則，對妨害調(diào)查取證的其他組織和個人采取罰款、拘留的措施，對妨害調(diào)查取證的行政機關可以向監(jiān)察機關及其上一級行政機關通報。其次，可以附條件的賦予檢察機關采取搜查等刑事偵查措施獲取書證、物證、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)。最后，可以嘗試讓檢察機關享有同法院一樣的訴前保全職權，檢察機關認為情況緊急，不立即采取保全措施將會使公共利益受到難以彌補的損害的，可以直接采取保全措施，相關單位或個人應當協(xié)助配合。同時，通過立法對檢察機關實施訴前保全的條件、程序、期限、方式、錯誤保全的法律后果等進行限制，防止權力濫用。

（二）建立跨區(qū)域檢察機關的協(xié)作配合機制。

對跨區(qū)域公益訴訟案件，可以設置以跨區(qū)域檢察機關為主、地方檢察機關為輔的聯(lián)合辦案程序，在線索摸排、調(diào)查取證、固定證據(jù)、訴訟等不同階段發(fā)揮各自優(yōu)勢、及時互通信息、加強協(xié)作配合，以形成辦案合力。如需在對方管轄區(qū)域內(nèi)開展調(diào)查取證工作時，可請求當?shù)貦z察機關提供幫助。采用檢察長會議、聯(lián)絡員定期溝通、線索移送等多種形式聯(lián)合開展跨區(qū)域公益訴訟案件辦理活動，這樣，既可以提高跨區(qū)域公益訴訟的辦案效率，也在一定程度上排除地方干擾。

（三）健全檢察公益訴訟配套機制。

跨區(qū)域公益訴訟，無論是“跨市”還是“跨省”，均需要檢察機關與地方政府“人財物”適當分離，對于“省內(nèi)跨區(qū)域公益訴訟”需要相應省級檢察機關支持；對于“跨省級區(qū)域檢察機關”來說，需要有最高檢予以制度保障。當前，越來越多的公益訴訟案件線索通過大數(shù)據(jù)平臺發(fā)現(xiàn)，通過設立生態(tài)環(huán)境公益訴訟指揮中心，遠程指揮調(diào)查取證、現(xiàn)場勘驗等，借助智慧檢務和信息化技術更好的辦理跨區(qū)域公益訴訟案件。

（四）加強人才隊伍建設。

在萬峰湖專案辦理中，由最高檢統(tǒng)籌辦案總體思路方案和組織指揮，省、市、縣檢察機關共同參與，建立四級協(xié)調(diào)、一體辦案的專案組，以案代訓；案件辦理期間，最高檢第八檢察廳相關負責人及最高檢專案組辦案檢察官赴基地兩次針對學員提出的問題進行現(xiàn)場解答，并對專案的辦理提出具體指導意見；同時，最高檢第八檢察廳組建“西南論檢”課題研究小組，結合辦案實踐，對公益訴訟跨區(qū)域辦案進行探索和研究。各級檢察機關要積極培育“辦案＋培訓＋研究”的新型辦案團隊，提升辦案人員的業(yè)務素質(zhì)，從而實現(xiàn)以案代訓，以訓促研，以研提質(zhì)。

五、結語

跨區(qū)域公益訴訟檢察辦案，是推進公益訴訟案件辦理的現(xiàn)實迫切需要，必須從健全法律體系入手，全面建立行政區(qū)域間檢察溝通合作機制，推動跨區(qū)域公益訴訟檢察辦案體制建立健全，大力加強跨區(qū)域辦案法律人才培養(yǎng)，上下聯(lián)動，一體推進，全面提升公益訴訟案件辦理質(zhì)效，真正做到司法為民，造福于民。

（作者：李曉民　洛川縣人民檢察院黨組成員、第二檢察部主任　馬　鑫　洛川縣人民檢察院第二檢察部檢察官助理）

責編：張穎

編輯：李靜