摘要： 新質(zhì)生產(chǎn)力的提出，為資源型城市繪制了一幅既充滿機(jī)遇又暗含挑戰(zhàn)的宏偉藍(lán)圖。在這一背景下，行政公益訴訟職能的發(fā)揮恰好與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展相契合，二者無論是發(fā)展理念還是履職手段，抑或是監(jiān)督重點(diǎn)，均美契合，互促互補(bǔ)。鑒于此，本文以新質(zhì)生產(chǎn)力背景下榆林這座典型的資源型城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)為觀察研究對(duì)象，深入剖析其轉(zhuǎn)型升級(jí)的軌跡。筆者建議，應(yīng)圍繞綠色發(fā)展原則的堅(jiān)定踐行、文化基因的保護(hù)傳承、安全生產(chǎn)及事故隱患預(yù)防的嚴(yán)密部署，以及國家安全與個(gè)人隱私保障的堅(jiān)實(shí)屏障四大維度，充分發(fā)揮行政公益訴訟的職能優(yōu)勢(shì)，助力資源型城市在確保能源安全供給的同時(shí)，積極培育未來產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)，從而加速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)與轉(zhuǎn)型跨越。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；新質(zhì)生產(chǎn)力；榆林；路徑研究

2023年9月，習(xí)近平總書記在新時(shí)代推動(dòng)?xùn)|北全面振興座談會(huì)上首次提出“新質(zhì)生產(chǎn)力”，為東北這一帶有鮮明資源密集型色彩的經(jīng)濟(jì)類型指明了發(fā)展方向，即發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、培育未來產(chǎn)業(yè)。而早在2015年，黨的十

八屆五中全會(huì)就提出，發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，在發(fā)展過程中必須堅(jiān)定不移的貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，此即新發(fā)展理念。此后到了2017年黨的十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。至此，從我國社會(huì)主要矛盾的判定到新發(fā)展理念的提出，再到新質(zhì)生產(chǎn)力的科學(xué)論斷，意味著決定我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系均已發(fā)生了新的變化，也正是這些要素決定我國社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代。

一、新質(zhì)生產(chǎn)力背景下資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎(chǔ)問題界定

在新質(zhì)生產(chǎn)力背景下，資源型城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)變得更加緊迫而關(guān)鍵，一方面長期依靠資源開采形成的粗放經(jīng)濟(jì)在新時(shí)代本身就遭遇了發(fā)展動(dòng)力不足、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新落后、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，另一方面發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力又會(huì)帶來更加嚴(yán)峻的資源開發(fā)限制和環(huán)境保障約束?？梢哉f，如果資源型城市不能抓住機(jī)遇，完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，形成充滿活力、綠色可持續(xù)的長效發(fā)展模式，那么在這一輪發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的過程中，很可能面臨資源枯竭、經(jīng)濟(jì)衰退、城市沒落的命運(yùn)。

(一)新質(zhì)生產(chǎn)力概念、要求

新質(zhì)生產(chǎn)力之新，是較之于傳統(tǒng)生產(chǎn)力而言的。理論上一般認(rèn)為，新質(zhì)生產(chǎn)力是指以新技術(shù)、新要素、新產(chǎn)業(yè)為主要內(nèi)涵的生產(chǎn)力[蔣永穆、喬張媛.新質(zhì)生產(chǎn)力：邏輯、內(nèi)涵及路徑[J].社會(huì)科學(xué)研究，2024（1）：14.]。按照中央政策文件的界定，新質(zhì)生產(chǎn)力是創(chuàng)新起主導(dǎo)作用，擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式、生產(chǎn)力發(fā)展路徑，具有高科技、高效能、高質(zhì)量、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化、自動(dòng)化、綠色化等特征，符合新發(fā)展理念的先進(jìn)生產(chǎn)力質(zhì)態(tài)[ 林毅夫.新質(zhì)生產(chǎn)力：中國創(chuàng)新發(fā)展的著力點(diǎn)與內(nèi)在邏輯[M].中信出版集團(tuán)，2024年出版：78.]。

對(duì)資源型城市而言，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力最鮮明的要求是先進(jìn)可協(xié)同，綠色可持續(xù)、安全可開放，完整可包容[黃群惠.讀懂新質(zhì)生產(chǎn)力[M].中信出版集團(tuán)，2024年出版：16-18.]，其中先進(jìn)可協(xié)同是為了改善目前大而不強(qiáng)、全而不優(yōu)以及不同產(chǎn)業(yè)體系之間結(jié)構(gòu)失調(diào)、時(shí)空失調(diào)的問題而言的；綠色可持續(xù)是為了降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源產(chǎn)業(yè)的依賴，減輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源與環(huán)境的損害，提升資源利用效率，改進(jìn)資源利用方式而言的；安全可開放是為了應(yīng)對(duì)目前西方國家貿(mào)易戰(zhàn)、數(shù)據(jù)戰(zhàn)，補(bǔ)強(qiáng)補(bǔ)齊國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)國際國內(nèi)大循環(huán)的發(fā)展格局而言的；完整可包容是為了應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)、算法較量、人工智能技術(shù)發(fā)展帶來的區(qū)域發(fā)展差距拉大，收入分配兩極化現(xiàn)象而言的。

要形成區(qū)別于傳統(tǒng)生產(chǎn)力的新質(zhì)生產(chǎn)力，不僅生產(chǎn)要素、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)要更新，而且產(chǎn)品本身要具有高質(zhì)量、高質(zhì)效、高效能特征。以生產(chǎn)要素為例，同樣是勞動(dòng)者、勞動(dòng)資料、勞動(dòng)對(duì)象三要素，在傳統(tǒng)生產(chǎn)力背景下勞動(dòng)資料是決定整個(gè)生產(chǎn)力的核心要素，而在新質(zhì)生產(chǎn)力背景下，勞動(dòng)者才是起決定作用的生產(chǎn)要素，更準(zhǔn)確的說，勞動(dòng)者的創(chuàng)新意識(shí)才是整個(gè)生產(chǎn)要素中的核心要素。以生產(chǎn)技術(shù)為例，同樣是關(guān)注技術(shù)研發(fā)與能源利用的關(guān)系，在傳統(tǒng)生產(chǎn)力背景下，能源開發(fā)、資源利用、裝備制造、交通運(yùn)輸是技術(shù)開發(fā)的主體，而在新質(zhì)生產(chǎn)力背景下，生物醫(yī)藥、人工智能、量子信息、基因技術(shù)則成為研究主體和前沿科技。以生產(chǎn)系統(tǒng)為例，在傳統(tǒng)生產(chǎn)力背景下，資源密集型、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流，而在新質(zhì)生產(chǎn)力背景下，技術(shù)密集型、數(shù)據(jù)密集型、智能密集型才是主導(dǎo)生產(chǎn)系統(tǒng)的關(guān)鍵要求。總而言之，新質(zhì)生產(chǎn)力背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出低資源消耗高價(jià)值產(chǎn)出的特點(diǎn)。

（二）資源型城市發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力存在的問題—以陜西榆林為觀察對(duì)象

陜西榆林，資源豐富，經(jīng)濟(jì)雄厚， 素有中國的“科威特”之稱。榆林下轄12個(gè)縣區(qū)，其中神木、府谷煤炭產(chǎn)量豐富，是全國重要的煤炭供應(yīng)基地，定邊、靖邊石油產(chǎn)量豐富，是全國數(shù)一數(shù)二的產(chǎn)油大縣。2022年神木市生產(chǎn)總值達(dá)到2232.47億元，府谷縣生產(chǎn)總值為901億元，靖邊縣的生產(chǎn)總值是518.23億元，定邊縣的生產(chǎn)總值是399.16億元，以上4個(gè)（市）縣的生產(chǎn)總值分別占榆林經(jīng)濟(jì)總量的34.1%、13.8%、8%、6.1%，4個(gè)縣區(qū)的生產(chǎn)總量占到榆林經(jīng)濟(jì)總值的62%，由此可見，榆林經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴資源開發(fā)，屬于典型的資源型城市。

進(jìn)入新時(shí)代以來，榆林及下轄各縣在貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，推動(dòng)落實(shí)新質(zhì)生產(chǎn)力方面，做出了一些謀劃和部署，但整體而言，呈現(xiàn)出缺乏發(fā)展方向，找不到發(fā)展路徑，無法形成系統(tǒng)保障，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)力不足等問題。例如受國際能源市場的影響，榆林經(jīng)濟(jì)增長不平穩(wěn)，沒有形成持續(xù)增長的支柱產(chǎn)業(yè)。2023年，國家能源局批復(fù)同意榆林設(shè)立能源革命創(chuàng)新示范區(qū)[榆林：向“新質(zhì)”，向未來，黃城記公眾號(hào)，https://mp.weixin.qq.com/s/zWiIqy1aMuxWBBbxtHNC9A，2024年7月21日訪問.]，希望榆林在清潔能源、減碳技術(shù)、節(jié)水生產(chǎn)方面做出貢獻(xiàn)。但截止目前，榆林能源開采過程中對(duì)水電資源的高度依賴和巨量消耗這一矛盾依然無法解決。以縣區(qū)為例，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力面臨著更多的現(xiàn)實(shí)制約。例如2023年定邊縣將原來的農(nóng)業(yè)園區(qū)和工業(yè)園區(qū)合并，由工業(yè)新區(qū)建設(shè)管委會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一的管理開發(fā)。但截止目前，產(chǎn)業(yè)園區(qū)不僅無法為引入的企業(yè)提供更為優(yōu)質(zhì)高端的產(chǎn)業(yè)政策服務(wù)，反倒是陷入園區(qū)垃圾清理與城區(qū)垃圾清理并軌困難、行政監(jiān)管不協(xié)調(diào)，隨著園區(qū)入駐企業(yè)的增加，供水、供電、供氣等基礎(chǔ)配套設(shè)施服務(wù)跟不上，影響企業(yè)的發(fā)展和員工的生活，高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展無從談起[定邊縣檢察院：優(yōu)化營商環(huán)境 護(hù)航企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,中國新聞網(wǎng)，https://www.baidu.com/link?url=BUXHhefe0Vsv0F9kF1iYXw0QXBqwEyf7KjsbElL19c5tzBHtwlN3FkskIQe6OxPUfF8cYqYgHo5rKtMwjqjmHQeFSwILsvg4iTUvHnM2kvi&wd=&eqid=8ecff5ca01da2b3800000005669c4dff.]。故截止目前，榆林經(jīng)濟(jì)依然呈現(xiàn)出缺乏科技投入和創(chuàng)新引領(lǐng)，固化在消耗資源、依靠資源的老路上。面對(duì)蓬勃發(fā)展的新質(zhì)生產(chǎn)力，榆林經(jīng)濟(jì)存在歷史包袱尾大不掉、思想觀念轉(zhuǎn)變難、政府監(jiān)管轉(zhuǎn)型慢、技術(shù)基礎(chǔ)薄弱、創(chuàng)新發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)、民眾思想開放性不高、新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展缺乏契機(jī)等諸多顯示問題。

需要指出的是，本文雖然以榆林作為分析對(duì)象，但其實(shí)榆林作為資源型城市的代表，較之于其他資源型城市而言，在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力方面，具有很多共性，榆林發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力過程中遇到的問題，至少在臨近榆林的內(nèi)蒙古鄂爾多斯以及山西陽泉等北方城市，同樣成立。

（三）資源型城市發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力路徑、前景

2021年，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財(cái)政部、自然資源部印發(fā)《推進(jìn)資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》，提出了尊重規(guī)律、加快轉(zhuǎn)型、分類施策、因地制宜、市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、盡力而為、量力而行四大原則，指出了保障國家能源安全與引導(dǎo)資源型城市創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展兩大路徑。資源型城市高質(zhì)量發(fā)展路徑與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展路徑一脈相承，對(duì)于資源型城市來說，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力過程中，要注重與傳統(tǒng)資源密集型、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的結(jié)合與協(xié)調(diào)，徹底拋開傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)謀求新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的，但同時(shí)，通過科技創(chuàng)新、科技賦能，提高資源利用效率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、培育新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境更為重要和關(guān)鍵，這決定了資源型城市能否搭上新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展這輛快車實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、進(jìn)一步持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，也決定著資源型城市在未來是邁向“因資源枯竭而衰”的結(jié)局還是“因資源產(chǎn)業(yè)而興”并實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展的路徑。

資源型城市發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，關(guān)鍵在于打破單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但打破單一產(chǎn)業(yè)格局的前提恰恰是尊重“一業(yè)獨(dú)大”的現(xiàn)實(shí)格局，只不過是在尊重現(xiàn)實(shí)格局的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步謀定“多業(yè)共興”的未來發(fā)展格局。以陜西神木市為例，作為2024年中國百強(qiáng)縣排行榜第七位資源型城市，其在坐擁世界上少有的優(yōu)質(zhì)動(dòng)力環(huán)保煤和氣化用煤的基礎(chǔ)上，推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型，從原煤生產(chǎn)向產(chǎn)業(yè)鏈深加工轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起煤轉(zhuǎn)電、煤電載能、煤化工、煤基新型材料全產(chǎn)業(yè)鏈，形成了“煤、原鹽、焦、電、電石、聚氯乙烯、水泥、聚氯乙烯下游產(chǎn)品”一體化循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈條[ 兩個(gè)“千億級(jí)”縣城，陜西資源型城市如何完成轉(zhuǎn)型升級(jí)？中和碳研究院公眾號(hào)，https://mp.weixin.qq.com/s/IsySIQwsLvnIn01C_ZZCqw，2024年7月14日訪問.]。在“多業(yè)共興”格局塑造上，大力實(shí)施生態(tài)修復(fù)治理，在煤礦開采沉陷區(qū)建設(shè)光伏發(fā)電基站，積極打造綠色礦山，實(shí)現(xiàn)土地高效利用，統(tǒng)籌推進(jìn)光伏發(fā)電、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在煤炭產(chǎn)業(yè)以外，主動(dòng)對(duì)接秦創(chuàng)原創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)平臺(tái)，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，低碳環(huán)保企業(yè)，積極打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，已經(jīng)取得了明顯成效。這充分說明，只要目標(biāo)明確、方法正確，思路清晰、規(guī)劃得當(dāng)，資源以及傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式結(jié)下的碩果，完成可以成為資源型城市發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并帶來新的發(fā)展契機(jī)。

二、行政公益訴訟助推資源型城市新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的優(yōu)勢(shì)分析

行政公益訴訟是指檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了國家利益或者社會(huì)公共利益時(shí)，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟的制度。保障國家利益和社會(huì)公共利益是行政公益訴訟的鮮明特征，這也決定了其在履職過程中具有突破地方保護(hù)主義，限制政府擅權(quán)，發(fā)展綠色可循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立場優(yōu)勢(shì)。作為習(xí)近平法治思想在新時(shí)代的發(fā)展和延伸的產(chǎn)物，行政公益訴訟的監(jiān)督理念、監(jiān)督方法、監(jiān)督重點(diǎn)天然契合新發(fā)展理念和新質(zhì)生產(chǎn)力的要求。隨著檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)定位的回歸和明確，隨著行政公益訴訟的進(jìn)一步積極穩(wěn)妥發(fā)展，可以說，國家發(fā)展保障新質(zhì)生產(chǎn)力的法律法規(guī)意見政策延伸到什么領(lǐng)域，行政公益訴訟就可以把司法監(jiān)督力量引入發(fā)揮到什么領(lǐng)域。

（一）在發(fā)展理念上，行政公益訴訟與新質(zhì)生產(chǎn)力的本質(zhì)要求完全一致

對(duì)于資源型城市而言，要切實(shí)引導(dǎo)和推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，必須踐行綠色環(huán)保的高質(zhì)量發(fā)展理念。行政公益訴訟制度自運(yùn)行以來，踐行和發(fā)展了一系列理念，并以這些理念作為開展工作的綱領(lǐng)性要求，恰好與新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展要求一脈相承。例如行政公益訴訟在資源保護(hù)領(lǐng)域踐行和發(fā)展了恢復(fù)性司法理念，在履職過程中發(fā)展了生態(tài)修復(fù)保證金制度，以確保和推動(dòng)被毀生態(tài)環(huán)境在一定期限內(nèi)完成修復(fù)?！睹穹ǖ洹返?235條以法律的形式明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用包括生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間的服務(wù)功能損失，以及永久性服務(wù)功能損失。行政公益訴訟開展過程中，也增加了對(duì)這方面費(fèi)用的主張，改造了傳統(tǒng)違法犯罪責(zé)任承擔(dān)方式，加大了違法犯罪成本，讓綠色發(fā)展的理念更加深入人心。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，行政公益訴訟主張和推崇生態(tài)檢察、綠色檢察理念，不僅從司法監(jiān)督層面，樹立了反對(duì)粗放式開采和掠奪性開發(fā)這一資源利用方式，而且將環(huán)境保護(hù)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)綠色轉(zhuǎn)型、節(jié)能減排、低碳發(fā)展捆綁監(jiān)督，確保習(xí)近平總書記綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念落到實(shí)處。在公民個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，行政公益訴訟提出和主導(dǎo)了“數(shù)字檢察”理念，不僅倡導(dǎo)和督促當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在保障國家安全和公民個(gè)人信息及隱私安全的基礎(chǔ)上，加大數(shù)據(jù)開發(fā)利用，而且要求堅(jiān)持“數(shù)字賦能監(jiān)督，監(jiān)督促進(jìn)治理”，改革傳統(tǒng)法律監(jiān)督模式，致力于建立更加全面客觀高效的法律監(jiān)督模式。不僅重視數(shù)據(jù)的收集和利用，而且堅(jiān)決反對(duì)“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象的形成，對(duì)全體公民尤其是老年公民平等保護(hù)。諸如此類，可以發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟緊跟國家發(fā)展的大政方針，以司法力量監(jiān)督助推行政職權(quán)不斷強(qiáng)化對(duì)企業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)和監(jiān)管。

近年來，行政公益訴訟履職的范圍不斷拓展延伸，隨著行政公益訴訟在反壟斷、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域不斷發(fā)展，也讓我們期待這項(xiàng)制度在未來的資源型城市轉(zhuǎn)型升級(jí)中能夠發(fā)揮更多更為積極的作用。

（二）在履職手段上，行政公益訴訟與新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展互促互補(bǔ)

行政公益訴訟以向行政機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議為主要監(jiān)督手段，在檢察建議反映的問題得不到整改和落實(shí)之后，檢察機(jī)關(guān)可以考慮提起行政公益訴訟，通過司法裁判，推動(dòng)問題整改，這一監(jiān)督方式較之于刑事檢察定罪量刑懲罰教育及民事檢察定分止?fàn)幤较⒚軄碚f，天然帶有謙抑性和柔性執(zhí)法色彩。對(duì)于一些嚴(yán)重違法問題來說，這種監(jiān)督力量顯得較為薄弱，但面對(duì)復(fù)雜的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)問題，反倒體現(xiàn)出更加慎重也相對(duì)保守的監(jiān)督色彩。行政公益訴訟調(diào)查取證的對(duì)象雖然是違法行為人，監(jiān)督的對(duì)象卻是行政機(jī)關(guān)，這有助于行政機(jī)關(guān)從個(gè)案到類案拓展監(jiān)督成效，在改進(jìn)監(jiān)管方式上能夠?qū)崿F(xiàn)事半功倍的效果，既有助于問題的整改，又充分保證了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使，不至于讓違法企業(yè)陷入發(fā)展困境。

說到底，行政公益訴訟以督促政府依法正確履職為手段，這與法治政府的建設(shè)一脈相承，又在上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和國家政策指引之外，引入司法強(qiáng)制力量，從外部給法治政府建設(shè)以有力輔助。從理念上來說，于企業(yè)而言，法無規(guī)定即可為，于政府而言，法無規(guī)定不處罰，這對(duì)于強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展、科技引領(lǐng)的新質(zhì)生產(chǎn)力來說，能夠起到指引發(fā)展方向但不限制發(fā)展途徑，提出建議意見但不強(qiáng)制執(zhí)行的效果。

（三）在監(jiān)督重點(diǎn)上，行政公益訴訟與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展方向更為統(tǒng)一協(xié)調(diào)

資源型城市要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，就必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中擺脫對(duì)資源的依賴和掠奪式開發(fā)這種“短平快”的發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，首當(dāng)其沖就是要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行各項(xiàng)環(huán)保、資源循環(huán)利用法律法規(guī)及政策，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，通過技術(shù)改造持續(xù)提升資源利用率。在這方面，我國雖然接連出臺(tái)或修改了《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水法》《固體廢物污染防治法》等一系列法律法規(guī)， 但依然難以遏制資源開發(fā)利用過程中存在的投機(jī)行為，從而導(dǎo)致環(huán)境污染和資源浪費(fèi)嚴(yán)重。而在這一點(diǎn)上，黨委、政府以及環(huán)保、國土等職能部門為了保住經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在監(jiān)管上天然帶有“護(hù)犢子”心態(tài)，相對(duì)來說，檢察機(jī)關(guān)站在司法機(jī)關(guān)的立場上，履職更帶有中立性、客觀性。

事實(shí)上，自從2016年檢察公益訴訟制度試行以來，環(huán)境和資源保護(hù)是檢察公益訴訟履職的主要陣地。行政公益訴訟制度在司法實(shí)踐中不斷踐行和發(fā)展的恢復(fù)性司法理念、綠色檢察生態(tài)檢察理念，恰好契合了資源型城市綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展理念。八年來，檢察機(jī)關(guān)在治理河道違法采砂、督促清除濕地傾倒固體垃圾、監(jiān)督水土保持方案執(zhí)行、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、大氣污染防治等多方面積極履職，一方面監(jiān)督推動(dòng)具有監(jiān)管職責(zé)的行政部門積極履職，另一方面作為原告提起民事公益訴訟，推動(dòng)問題整改的同時(shí)，為國家挽回了大量的經(jīng)濟(jì)損失。

三、當(dāng)前行政公益訴訟助推資源型城市新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的四個(gè)路徑—以榆林為研究對(duì)象

行政公益訴訟與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展在理念上或者說法理上的契合，決定了行政公益訴訟助推資源型城市發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的功能和定位，相對(duì)發(fā)展理念來說，行政公益訴訟助推資源型城市發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的路徑或者抓手，會(huì)隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷變遷轉(zhuǎn)移發(fā)展更新。當(dāng)前，行政公益訴訟助推資源型城市新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展至少有以下四個(gè)路徑。

（一） 綠色發(fā)展原則為資源型城市開發(fā)新能源提供動(dòng)力支撐

《民法典》第9條規(guī)定，民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，該原則被稱為“綠色原則”?！睹穹ǖ洹?129條至1235條則規(guī)定了生態(tài)破壞環(huán)境違法主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，成為行政公益訴訟主張生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)挠行б罁?jù)。

事實(shí)上，關(guān)于節(jié)約資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的立法規(guī)定在《水法》《環(huán)境保護(hù)法》等多部法律中均有明確規(guī)定，這為檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件提供了有力支撐。以榆林為例，煤炭、石油、天然氣在開發(fā)過程中，往往會(huì)伴隨著比較嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)功能破壞，而當(dāng)?shù)氐臋z察機(jī)關(guān)自然就把打擊資源開采開發(fā)過程中的污染作為行政公益訴訟的辦案重點(diǎn)。根據(jù)公開數(shù)據(jù)，榆林檢察機(jī)關(guān)2021、2022年、2023年辦理的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件在行政公益訴訟案件總量中的占比分別是61.80%、58%、58.5%。從全國層面來說，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟辦案數(shù)量占比也非常突出，2021年至2023年全國檢察機(jī)關(guān)在這一領(lǐng)域辦理的行政公益訴訟案件在行政公益訴訟辦案總量中的占比分別是51.6%、53.3%、44.2%。

與此同時(shí)，黨委政府也強(qiáng)化了對(duì)傳統(tǒng)能源開采過程中污染防治和資源浪費(fèi)的重視和監(jiān)督，這為新能源的開發(fā)利用帶來了契機(jī)和空間，但由于執(zhí)法慣性和人情熟絡(luò)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)管契機(jī)，行政公益訴訟瞄準(zhǔn)這一問題，恰好可以推動(dòng)政府監(jiān)管新局面的形成。還以榆林為例，借助當(dāng)?shù)睾２ǜ摺L(fēng)力大的優(yōu)勢(shì)，近年來風(fēng)力發(fā)電這一新能源發(fā)展迅速，雖然目前還達(dá)不到取代煤炭、石油資源的程度，但整體發(fā)展規(guī)模已經(jīng)不容小覷。相對(duì)而言，在檢察機(jī)關(guān)和行政部門的督促下，煤炭石油企業(yè)認(rèn)購碳匯指標(biāo)，改進(jìn)生產(chǎn)工藝，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)的主動(dòng)性也在逐漸增大，這對(duì)于資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是非常有利的。

（二）文化基因?yàn)橘Y源型城市發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力提供智力支撐

正如馬克思指出的那樣，在人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，文化與經(jīng)濟(jì)從來不是彼此孤立的，人作為生產(chǎn)實(shí)踐的主體，始終是生產(chǎn)關(guān)系中最為活躍的要素。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，既需要高質(zhì)量的人才作為發(fā)展基礎(chǔ)，同時(shí)也是為了所有勞動(dòng)者服務(wù)的，從這個(gè)意義上說，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力根本目標(biāo)就是滿足人民對(duì)美好生活的需要，而人民對(duì)美好生活的需要，不僅體現(xiàn)在物質(zhì)上，也體現(xiàn)在精神上。行政公益訴訟對(duì)文化和人類精神的保護(hù)，成為支撐新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的另一個(gè)重要支點(diǎn)。2021年8月，中宣部、文化和旅游部等八部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的若干措施》指出，堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，保護(hù)傳承弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化和社會(huì)主義先進(jìn)文化，深入挖掘文化文物資源的精神內(nèi)涵，使文化創(chuàng)意產(chǎn)品成為廣大人民群眾感悟中華文化、增強(qiáng)文化自信的重要載體。

由于特殊的地理位置，榆林及周邊的縣區(qū)在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮了重要的軍事堡壘作用。榆林境內(nèi)保存下來的戰(zhàn)國秦長城、隋長城和明長城，分布于府谷、神木、榆陽、橫山、靖邊、定邊六縣市區(qū)，總長度約1500多公里，單體建筑1734座，營堡41座，相關(guān)遺存多處。綏德郝家橋是陜甘寧邊區(qū)最早建立紅色政權(quán)的村子，在大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)期間，習(xí)仲勛等老一輩革命家?guī)ьI(lǐng)人民群眾搞好生產(chǎn)、支援革命，堅(jiān)持群眾路線，留下諸多佳話。定邊境內(nèi)不僅具有全市唯一的長征文物資源，而且還有千年鹽湖和王震將軍率領(lǐng)三五九旅打鹽支持邊區(qū)建設(shè)的紅色歷史，這些素材成為現(xiàn)代榆林人發(fā)展建設(shè)家鄉(xiāng)的基因和精神傳承。行政公益訴訟開展以來，榆林兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)瞄準(zhǔn)紅色資源保護(hù)，定邊檢察院開展的鹽湖保護(hù)行政公益訴訟案，既致力于解決鹽湖被污水淹沒的資源保護(hù)問題，又助力推進(jìn)中水回用，優(yōu)化當(dāng)?shù)赜盟Y(jié)構(gòu)，府谷檢察院開展的長城文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟活動(dòng)，針對(duì)府谷縣內(nèi)現(xiàn)存的253座單體建筑和10座關(guān)堡，督促形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的“區(qū)-線-點(diǎn)”網(wǎng)格化監(jiān)管保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)了長城文化遺址的科學(xué)系統(tǒng)保護(hù)。

總而言之，資源開采和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為資源型城市開展文化資源保護(hù)工作提供了經(jīng)濟(jì)支撐，而反過來文化資源保護(hù)行政公益訴訟，又進(jìn)一步為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供精神動(dòng)力和文化支撐，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（三）安全生產(chǎn)等預(yù)防性公益訴訟職能為新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展提供安全保障

行政公益訴訟在安全生產(chǎn)領(lǐng)域倡導(dǎo)的預(yù)防性公益訴訟理念，強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)事故預(yù)防大于治理，要求在事故發(fā)生前做好隱患預(yù)防和事故警示提示。對(duì)于資源型城市而言，在安全生產(chǎn)和自然災(zāi)害方面天然面臨更多挑戰(zhàn)。而安全生產(chǎn)等預(yù)防性行政公益訴訟職能的發(fā)揮，倒逼著企業(yè)在應(yīng)急管理能力、事故隱患排查整改、安全生產(chǎn)培訓(xùn)演練等方面加大科技投入。近年來，榆林當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)在煤炭開采和石油開發(fā)過程中開展了一系列行政公益訴訟監(jiān)督活動(dòng)，從廠區(qū)油區(qū)安全用電、配設(shè)滅火器等安全生產(chǎn)設(shè)備配置、職工安全教育培訓(xùn)、應(yīng)急預(yù)案編制等方面給當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急管理局及基層政府提出檢察建議，督促當(dāng)?shù)仄髽I(yè)加大了對(duì)安全生產(chǎn)活動(dòng)的重視和投入。而智能報(bào)警器等類似安全事故智能預(yù)防檢測處置系統(tǒng)的使用，大大提升了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)預(yù)防處置安全生產(chǎn)事故的能力。

當(dāng)然，新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展也意味著技術(shù)因素在企業(yè)生產(chǎn)中的大量應(yīng)用，而技術(shù)的應(yīng)用可能提高生產(chǎn)率的同時(shí)，因?yàn)橄到y(tǒng)穩(wěn)定性不足，極有可能引發(fā)系統(tǒng)故障，繼而導(dǎo)致更大規(guī)模的安全生產(chǎn)事故。在這個(gè)過程中，行政公益訴訟作為一種司法力量介入，將督促應(yīng)急管理部門乃至企業(yè)加大對(duì)新技術(shù)投入的監(jiān)管和新風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的防范。

（四）國家安全及個(gè)人隱私保護(hù)為新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展筑起護(hù)城河

新質(zhì)生產(chǎn)力強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的開發(fā)利用，數(shù)字經(jīng)濟(jì)幾乎可以看做是新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表。但是隨著數(shù)據(jù)出境以及國際數(shù)據(jù)市場的發(fā)展，歐盟、美國不約而同的加大了對(duì)數(shù)據(jù)出境過程中國家安全的保護(hù)。2018年歐盟出臺(tái)的《數(shù)據(jù)通用保護(hù)條例》，美國出臺(tái)的《澄清海外合法使用數(shù)據(jù)法》，在打擊遏制其他國家數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)的同時(shí)，樹立了“數(shù)據(jù)控制標(biāo)準(zhǔn)”，以借助美國強(qiáng)大的互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其他國家數(shù)據(jù)的調(diào)取和使用。為此，我國已經(jīng)也已經(jīng)意識(shí)到數(shù)據(jù)出境過程中可能給國家安全和公民個(gè)人隱私保護(hù)帶來的威脅，因此針對(duì)性加大了對(duì)公民個(gè)人信息的保護(hù)，這與國際上數(shù)據(jù)出境安全審查主張大趨勢(shì)剛好契合。

當(dāng)前國際形勢(shì)動(dòng)蕩不安，對(duì)于資源型城市而言，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，開發(fā)新能源的過程中，也不可忽視我國經(jīng)濟(jì)能源消耗總量巨大、對(duì)外依存度高、能源安全壓力顯著的現(xiàn)實(shí)狀況，故在能源企業(yè)開展數(shù)字經(jīng)濟(jì)布局過程中，也不可忽視對(duì)國家能源安全和能源產(chǎn)業(yè)信息安全的守護(hù)。新技術(shù)的投入和開發(fā)固然是為了提高能源利用率，但同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)中心、能源統(tǒng)計(jì)開發(fā)系統(tǒng)、通信及安全生產(chǎn)信息傳輸系統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全監(jiān)測檢測，確保新技術(shù)尤其是人工智能和大數(shù)據(jù)平臺(tái)引入后，國家能源安全和公民個(gè)人隱私安全。在這方面，榆林各地檢察機(jī)關(guān)嘗試和探索還非常有限，但全國各地檢察機(jī)關(guān)在能源安全領(lǐng)域開展的活動(dòng)，為榆林這樣的資源型城市提供了借鑒。例如四川省金堂縣人民檢察院督促整治瓶裝液化石油氣非法充裝安全隱患行政公益訴訟案、貴州省盤州市人民檢察院督促整治磷化工生產(chǎn)安全隱患行政公益訴訟案、山西省晉城市人民檢察院督促整治煤礦人員定位系統(tǒng)設(shè)備安全隱患行政公益訴訟案等，對(duì)于榆林這樣的資源型城市來說，值得借鑒。

綜上所述，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間存在著決定與被決定的相互關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系的變革亦會(huì)反作用于生產(chǎn)力。在傳統(tǒng)生產(chǎn)與監(jiān)督的架構(gòu)中，引入行政公益訴訟這一司法力量，無疑將觸發(fā)生產(chǎn)關(guān)系的深刻變革，進(jìn)而推動(dòng)生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展。在新質(zhì)生產(chǎn)力的語境下，資源利用與新質(zhì)生產(chǎn)力之間的關(guān)系處理得當(dāng)，資源將轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基石與廣闊平臺(tái)；反之，若處理失當(dāng)，城市發(fā)展則將陷入資源低效利用的困境，錯(cuò)失科技發(fā)展與技術(shù)應(yīng)用的寶貴時(shí)機(jī)，最終可能面臨資源枯竭與城市衰敗的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著行政公益訴訟制度的不斷完善與發(fā)展，其在新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展過程中的推動(dòng)作用將日益顯著，路徑也將更加寬廣與多樣，終將會(huì)在更多領(lǐng)域與方面展現(xiàn)出更為積極與深遠(yuǎn)的影響。

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[6]兩個(gè)“千億級(jí)”縣城，陜西資源型城市如何完成轉(zhuǎn)型升級(jí)？中和碳研究院公眾號(hào)，https://mp.weixin.qq.com/s/IsySIQwsLvnIn01C_ZZCqw，2024年7月14日訪問.

（作者：定邊縣檢察院第二檢察部主任 米富華）

責(zé)編：張穎

編輯：李靜