摘要：污水處理領(lǐng)域公益訴訟案件辦理，既牽涉到污水處理的設(shè)備調(diào)試、參數(shù)設(shè)置等技術(shù)壁壘，又牽涉到行政部門原本的監(jiān)管困境以及因為害怕被追責(zé)消極整改等現(xiàn)實問題。本文通過對污水處理領(lǐng)域公益訴訟辦案描述，分析該類型案件辦案的難點，提出檢察機(jī)關(guān)在辦理該類型案件時，應(yīng)依靠生態(tài)環(huán)境辦案團(tuán)隊，以融合履職為依托，通過刑事訊問、補(bǔ)充偵查等手段，反哺行政公益訴訟、民事公益訴訟調(diào)查取證強(qiáng)制力不足的弊端，并進(jìn)一步通過行政公益訴訟、民事公益訴訟案件的辦理，實現(xiàn)相關(guān)責(zé)任人員刑事責(zé)任、行政責(zé)任、民事責(zé)任“三責(zé)同追”，以最終實現(xiàn)警示懲戒、預(yù)防犯罪、保護(hù)國家利益和社會公共利益之目的，助力地方社會社會治理。

關(guān)鍵詞：污水處理 刑事訴訟 行政公益訴訟 民事公益訴訟? 融合履職

城市污水處理，其重要性猶如凈化城市的血液。在短期內(nèi)，它是確保居民身體健康、維護(hù)生態(tài)環(huán)境平衡的關(guān)鍵措施。而從長遠(yuǎn)來看，城市污水處理更是實現(xiàn)水資源循環(huán)利用、保持水資源整體平衡的重要環(huán)節(jié)。自檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟試點以來，以公益訴訟職能助力水體保護(hù)工作已從治理地表黑臭水體、防止地下水無序開采等直觀層面的保護(hù)，逐步深入到防治污水不達(dá)標(biāo)排放、促進(jìn)中水循環(huán)利用等更深層次的保護(hù)之中。

一、某水務(wù)公司處理污水不達(dá)標(biāo)違規(guī)套取污水處理費用案基本案情

2023年9月16日晚，某市生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法交叉檢查組對某水務(wù)公司突擊檢查，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)該公司出水口自動在線監(jiān)測設(shè)備化學(xué)需氧量、氨氮分析儀參數(shù)被更改，涉嫌污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假。該案被偵破后移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟檢察部門跟進(jìn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該水務(wù)公司在運營過程中實際生成兩套水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，一套為自動監(jiān)測設(shè)備參數(shù)經(jīng)修改后的出水水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，為水質(zhì)處理虛假數(shù)據(jù)，按照要求傳輸至某市生態(tài)環(huán)境局，并備日常檢查，這套數(shù)據(jù)全部整理成冊，可查可調(diào)。另一套為該公司化驗員每日出水水質(zhì)化驗數(shù)據(jù)，為水質(zhì)處理真實數(shù)據(jù)，僅存有部分整理后的數(shù)據(jù)。該部分?jǐn)?shù)據(jù)是由化驗員通過手機(jī)微信私發(fā)發(fā)給總經(jīng)理鄭某，告知數(shù)據(jù)超標(biāo)，經(jīng)理指示運行人員或者由化驗員在群里@運行人員，對在線監(jiān)測設(shè)備參數(shù)進(jìn)行更改以確保出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)。案發(fā)后，該水務(wù)公司總經(jīng)理鄭某及化驗員高某等人將手機(jī)中的聊天記錄予以刪除。偵查機(jī)關(guān)采用技術(shù)措施對部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行恢復(fù)并調(diào)取。案發(fā)后，公司總經(jīng)理陳某及化驗員高某某等6人以涉嫌污染環(huán)境罪被逮捕并判刑。

另查明，2014 年6月，某縣人民政府與案涉某水務(wù)公司的上級總公司簽訂《污水處理廠一期運營及改擴(kuò)建BOT 項目特許經(jīng)營項目協(xié)議》，該公司在污水處理項目建設(shè)階段，前期參加投資，后期通過水費來回收投資成本，污水處理項目經(jīng)營期限為30年。

檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查取證后，向縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局制發(fā)國有財產(chǎn)保護(hù)公益訴訟檢察建議書。檢察建議發(fā)出后，縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，稱因案件重大復(fù)雜，牽涉利益較大，無法在兩個月內(nèi)整改到位。

二、污水處理領(lǐng)域公益訴訟辦案難點

為了加強(qiáng)對城鎮(zhèn)排水與污水處理的管理，保障城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施安全運行，2013年國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》。根據(jù)該條例的規(guī)定，城市居民生活生產(chǎn)中產(chǎn)生的污水，應(yīng)當(dāng)集中排放集中處理達(dá)標(biāo)后排放，這也成為檢察機(jī)關(guān)辦理污水處理領(lǐng)域行政公益訴訟案件的主要依據(jù)。但是檢察機(jī)關(guān)辦理污水處理領(lǐng)域行政公益訴訟案件，依然面臨著許多實際的問題。

（一）?定性難：以上述案例為例，某水務(wù)公司長期通過

修改在線監(jiān)測設(shè)備的辦法，將處理未達(dá)標(biāo)的污水直接排放，導(dǎo)致實際處理合格的污水水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于紙面處理合格的水量，按照雙方合同約定，該部分水費被水務(wù)公司套取。同時，該公司長期排放處理不達(dá)標(biāo)的污水，還對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成損害。這意味著該案可以從國有財產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)兩個方面進(jìn)行辦理。檢察機(jī)關(guān)在辦案初期，考慮到該公司長期排放污水，該行為較為具體直觀，便打算以此作為辦案方向。但聘請的鑒定部門調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，由于污水排放地原本的地理環(huán)境就是高堿性環(huán)境，污水排放固然導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化，但導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的程度以及應(yīng)當(dāng)賠償?shù)膿p失都無法量化計算。不得已，檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)而從國有財產(chǎn)保護(hù)角度，對案件進(jìn)行梳理。經(jīng)過公安機(jī)關(guān)協(xié)助，對已經(jīng)調(diào)取到的部分違規(guī)排放天數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計，統(tǒng)計表明，2021 年10月至12月，該水務(wù)公司有91天化學(xué)需氧量、總氮、氨氮、總磷等數(shù)值超出水污染物排放濃度限制，2022年1月至7月，該水務(wù)公司有202 天化學(xué)需氧量、總氮、氨氮、總磷等數(shù)值超出水污染物排放濃度限制，2023年1月至11月，該水務(wù)公司有243天化學(xué)需氧量、總氮、 氨氮、總磷等數(shù)值超出水污染物排放濃度限值，以上共計536天化學(xué)需氧量、總氮、氨氮、總磷等數(shù)值超出《陜西省黃河流域污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》 (DB61/224-2018)A 標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠水污染物排放濃度限值，據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)計算自2021年至今，因處理水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，該縣財政部門總計多向某水務(wù)公司多支付污水處理費用達(dá)2000萬元。最終，檢察機(jī)關(guān)就多支付的污水處理費向城鎮(zhèn)排水主管部門發(fā)出檢察建議書。

（二）?取證難：線索表明，該案中某水務(wù)公司自2004年污水處理項目啟動以來，即存在出水水質(zhì)造假的嫌疑。公司管理層多次在會議上強(qiáng)調(diào)，污水處理水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的，按照合同要扣除當(dāng)天水費，因此要求工作人員務(wù)必確保每日排放的水質(zhì)紙面上要達(dá)標(biāo)。期間，該公司工作人員及領(lǐng)導(dǎo)前后多次輪換，污水處理在線監(jiān)測系統(tǒng)也進(jìn)行過更換，要發(fā)現(xiàn)其中的造假貓膩，首先就要跨越技術(shù)操作門檻。該公司的工作人員，都是經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)和針對性學(xué)習(xí)，才掌握的機(jī)器操作本領(lǐng)，修改數(shù)據(jù)的技能也是一對一教授的。檢察機(jī)關(guān)從外部進(jìn)行監(jiān)督，困難重重。事實上，不僅檢察機(jī)關(guān)無從監(jiān)督，作為專業(yè)監(jiān)管部門的環(huán)保部門事后也表示，其高難本不具備對該公司進(jìn)行監(jiān)管的專業(yè)技能。該水務(wù)公司運行以來，環(huán)保部門對水質(zhì)的檢測只能依靠每月的抽檢來完成，這是導(dǎo)致該公司長期造假而不被發(fā)現(xiàn)的根本原因。對于檢察機(jī)關(guān)來說，如果不是前期上級行政部門從上報數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)端倪，公安機(jī)關(guān)偵破該案，僅依靠檢察機(jī)關(guān)要想發(fā)現(xiàn)這樣的線索，幾乎無法完成。

此外，該案違法行為持續(xù)時間長，人員的輪換和設(shè)備的更新，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對早期的造假行為，根本無從查起。

（三）監(jiān)督難:經(jīng)專業(yè)檢測機(jī)構(gòu)檢測，如果按照排違規(guī)排放污水水量計算生態(tài)環(huán)境損失，損失數(shù)額將是一個天文數(shù)字。這對于一個縣級部門的行政公益訴訟來說，成功辦理是不現(xiàn)實的。因此，在損失數(shù)額的計算上，鑒定機(jī)構(gòu)選擇了一個系數(shù)較小的計算方式。此外，對于多支付的污水處理水費的計算標(biāo)準(zhǔn)，也存在爭議。由于該公司上級公司前期參與污水設(shè)備改造升級，與當(dāng)?shù)乜h政府簽訂了特許經(jīng)營合同，合同約定，污水處理廠從2015年9 月12日起進(jìn)入商業(yè)運營程序。每處理1方水縣政府應(yīng)當(dāng)付費4.2元，污水處理費每日最高不足3萬方按照3萬方計算，以彌補(bǔ)該公司前期投入。則在計算多支付的水費時，該部分前期投入是否應(yīng)當(dāng)刨除，應(yīng)當(dāng)按照什么標(biāo)準(zhǔn)刨除，存在爭議。此外，根據(jù)《縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局縣財政局縣環(huán)保局關(guān)于印發(fā)污水處理廠水量水質(zhì)核定及特許經(jīng)營商業(yè)運營費用支付審批辦法的通知》等文件規(guī)定，縣城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局負(fù)責(zé)污水處理量的核定，縣環(huán)保局負(fù)責(zé)水質(zhì)核定，財政局負(fù)責(zé)服務(wù)費的撥付。這也就說，該案的發(fā)生，是住建部門、環(huán)保部門、財政部門三家單位共同履職不到位造成的，但是三家單位互相推諉，均稱自己不是主要責(zé)任人。最終，檢察機(jī)關(guān)將檢察建議書發(fā)給住建部門，但住建部門表示，僅依靠自己一家單位，無法否定環(huán)保部門的水質(zhì)檢測合格證明，也無法否定財政部門的撥付款項。

（四）整改難:以上述案例為例，案值大、影響惡劣，且牽涉到全縣多年的污水處理運營，十分敏感，因此檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中，不僅面臨著某水務(wù)公司的抵觸，住建部門、環(huán)保部門也存在較大顧慮。后期，城鎮(zhèn)排水主管部門認(rèn)為，已經(jīng)支付的水費要想追回其實并不容易，除了計算標(biāo)準(zhǔn)存在爭議以外，該公司的經(jīng)營情況不容樂觀，追損難度更大。因此，檢察建議發(fā)出后，污水處理水費的追繳進(jìn)展較為緩慢。2024年12月17日，縣人民政府成立工作組，著手清退某水務(wù)公司，并開始核減應(yīng)當(dāng)扣減的污水處理費用，這才為該案的徹底整改帶來了契機(jī)。

三、污水處理領(lǐng)域公益訴訟辦案對策

針對以上問題，根據(jù)實際履職經(jīng)驗，建議通過以下四個方面的工作，確保案件保質(zhì)保量完成，并為今后案件的辦理提供思路借鑒。

（一）四大檢察互相借力。該案之所以能夠順利辦理，基本的經(jīng)驗就是利用刑事案件辦理契機(jī)，協(xié)同推進(jìn)污水處理領(lǐng)域行政公益訴訟案件、民事公益訴訟案件辦理。首先，行政公益訴訟和民事公益訴訟案件發(fā)現(xiàn)來源皆出自刑事案件。其次，對于行政公益訴訟案件、民事公益訴訟案件辦理中需要的材料，也是行政公益訴訟部門辦案人員閱卷后提出，借助補(bǔ)充偵查職能調(diào)取的。再次，為了爭取刑事案件寬大處理，案涉某水務(wù)公司及其工作人員在行政責(zé)任和民事賠償責(zé)任的賠償上，也較為積極。當(dāng)前，各地檢察機(jī)關(guān)基本上都成立了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟辦案團(tuán)隊，如果依托該團(tuán)隊進(jìn)行辦案，不僅能實現(xiàn)三個案子一組辦案人員，而且確保三案協(xié)同推進(jìn)，互補(bǔ)互促。這樣就能實現(xiàn)刑事檢察反哺行政公益訴訟、民事檢察調(diào)查取證先天不足。再比如，通過訊問犯罪嫌疑人，完成行政公益訴訟、民事公益訴訟案件的證據(jù)獲取。

（二）聘請專家全程輔助。上述案件在受案之初，即聘請污水處理領(lǐng)域的專家團(tuán)隊，進(jìn)行技術(shù)問題跟蹤處理，包括從污水排放超標(biāo)指標(biāo)核定、超標(biāo)天數(shù)、污水排放造成危害、污水處理水費計算等多個問題，這些工作也直接影響和決定了行政公益訴訟、民事公益訴訟的辦案思路。即便如此，后期在特許經(jīng)營合同水費支付標(biāo)準(zhǔn)以及該水務(wù)公司前期設(shè)備投入成本刨除上依然出現(xiàn)了新的爭議。事實證明，每個案子有每個案子的特點，專業(yè)技能的缺失是無法通過辦案經(jīng)驗來彌補(bǔ)的[張楊、張騰.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的反思與完善[J].山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2021 ,34 (04) ：1-3.]。

（三）主動報告爭取支持。污水處理領(lǐng)域公益訴訟，牽涉到全縣居民的生產(chǎn)生活，關(guān)系重大。因此，案發(fā)以后，檢察機(jī)關(guān)積極匯報上級檢察機(jī)關(guān)、當(dāng)?shù)攸h委政府，取得上級檢察機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，確保案件順利辦理。該案在辦理后期，環(huán)保部門、住建部門包括檢察機(jī)關(guān)均是在當(dāng)?shù)攸h委政府的統(tǒng)一安排下，協(xié)調(diào)開展工作的，這起到了整合司法和行政資源，形成執(zhí)法合力的目標(biāo)。還比如，為了推動該案的順利辦理，也為了確保當(dāng)?shù)匚鬯幚砟軌蜻_(dá)標(biāo)，當(dāng)?shù)卣疀Q定趁機(jī)解除與某水務(wù)公司長達(dá)30年的特許經(jīng)營合同，并多次召開協(xié)調(diào)會，統(tǒng)一安排檢察機(jī)關(guān)和行政部門的職責(zé)。當(dāng)?shù)厝舜缶驮摪笇ｉT組織召開了執(zhí)法監(jiān)督活動，督促人民法院、檢察機(jī)關(guān)、行政部門以及涉案企業(yè)在各自職責(zé)內(nèi)積極履職，確保介入早，舉措快，將案件影響控制在最低限度。

（四）?加強(qiáng)宣傳警示他人。該案在辦理過程中，考慮到社會影響，宣傳較少，因此其影響力是有限的。但就該類案件來說，在適當(dāng)時機(jī)，還是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)總結(jié)宣傳。一方面總結(jié)辦案經(jīng)驗，爭取一案通，案案通，讓檢察公益訴訟職能深入到行政部門的方方面面。另一方面，通過宣傳，警醒當(dāng)?shù)仄渌盼燮髽I(yè)，合法經(jīng)營。

綜上所述，基層檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過行使公益訴訟職能，積極介入污水處理領(lǐng)域的公益訴訟案件，將法律監(jiān)督的范圍進(jìn)一步拓展至行政管理工作的前沿，此舉意義重大。檢察機(jī)關(guān)若能充分發(fā)揮這一職能，將有力推動整體社會治理格局的變革。然而，在依法履職的過程中，基層檢察機(jī)關(guān)面臨著諸多挑戰(zhàn)與困難。例如，線索發(fā)現(xiàn)難度較大，多數(shù)案件線索的發(fā)現(xiàn)帶有偶然性；依法履職面臨困境，由于水質(zhì)鑒定專業(yè)知識的匱乏，檢察機(jī)關(guān)在此類案件中常感力不從心，甚至對于環(huán)保、住建等負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)而言，技術(shù)門檻也成為一大障礙；推動整改亦非易事，缺乏黨委政府部門的支持，檢察公益訴訟的檢察建議書可能大打折扣，甚至難以得到有效落實。從長遠(yuǎn)來看，行政公益訴訟工作開展至今，檢察機(jī)關(guān)在其中的角色定位問題始終無法形成共識，這影響著行政公益訴訟制度的長遠(yuǎn)發(fā)展[閆爾寶、李冉.行政公益訴訟構(gòu)造中檢察機(jī)關(guān)的角色定位及其制度建構(gòu)[J].法治現(xiàn)代化研究 . 2024 ,8 (06):171-187.]。針對這些問題，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)除了加強(qiáng)“府檢聯(lián)動”外，爭取黨委政府的支持外，還需運用更多的履職智慧，做到舉一反三，以更好地應(yīng)對挑戰(zhàn)。

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（作者：定邊縣人民檢察院檢察長 白昊 第二檢察部主任 米富華）

責(zé)編：張穎

編輯：時雨